土地征用补偿纠纷该怎么处理

一、农村征地补偿纠纷的主要原因：

1、农村土地征收补偿费用的性质和归属法律规定不明确。承包地之外的农村集体土地被征用，征收方向农村集体经济组织支付地上附着物和青苗费补偿费、安置补助费，其归属法律、法规没有明确规定。由于农村土地权属的立法界定不清，大量的补偿费无法为农民所掌握，严重损害了农民的利益。依照现行法律规定，青苗补助费和地上附着物补偿费应分配给该物的所有者，通常为农民个人所享有;安置补助费国家规定应由集体经济组织所享有，若农民自谋职业，应发给农民个人。但现行的立法模式并没有为“集体”作出严格界定，现实中农村集体土地一般存在三种模式，即乡镇集体所有，村民委员会集体所有，村民小组集体所有。对所有权主体多级性和不确定性的规定，反而造成了集体土地所有权主体的虚位，导致了集体土地人人所有，却人人无权。因为农村实行家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制以后，农村集体经济组织大多解散，原来属于乡镇、村集体经济组织所有的土地已经分给各村内小组的农户承包经营，而且当初分地的时候土地权属登记手续大多不健全，在土地未被征收时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但是当面临补偿金的时候，三个主体都争抢土地补偿金，即使属于村内小组所有的土地被征收后，乡镇、村克扣、截留补偿金的不正常现象大量存在，补偿金落实到真正土地权利人手中的所剩无几。

2、国家农村土地征收补偿标准不合理。我国《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，而土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显，法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真。由于政府作为利益参与方分享土地征收的利益，被征收方又极少参与征收过程，导致很多地方政府常常按照法定较低标准给予补偿甚至连法定的较低标准也达不到，在自由裁决的权限内，出现显失公平的不合理现象更是常见。实践中政府往往以支付较低的补偿费为对价获得土地，再以很高的土地使用权出让金转入市场，但失地的集体组织和农民却不能从增值中获利。

3、补偿程序不完善，司法救济难到位。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。

征地纠纷，就是在征收集体土地过程中失地农民、村委会、用地单位、政府之间产生的纠纷。这类纠纷特殊主体经常表现为：一方是政府或开发商、一方是农民，由于其主体的特殊性导致这类纠纷在处理过程一定程度上可能会存在地方保护主义，而且这类案件人数众多极有可能引发群体性事件，这就对办案的人员有着更高的要求，只有充分的掌握专业知识和案情且具有足够的智慧和胆略才有可能将这类案件办好。

二、如何正确处理农村征地补偿纠纷

法律处理方式主要有行政诉讼、行政复议、行政复议裁决、民事诉讼、征地补偿协调、裁决等方式，根据个案的不同特点应当启动不同的法律程序。

1、征地纠纷行政复议

行政复议：是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。是公民，法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。

行政复议的较大特点是可以跳出某个区域，如对某省国土资源厅的行为不服则可以向国土资源部申请复议，如果在承办案件过程中担心某地方存在地方保护，则应该选择这样的救济途径。

2、征地纠纷行政诉讼

行政诉讼是指公民法人对具体行政行为不服而向人民法院起诉，有人民法院进行审理并作出判决、裁定的司法程序。即通常我们所说的“民告官”，这是解决行政争议的重要制度。

3、征地纠纷中的民事诉讼。

在征地纠纷中，大多数进行的诉讼属于行政诉讼，民事诉讼时为数不多的，但是并不是所有的程序都要走行政诉讼，有时候也可以走民事诉讼的程序，如对于非法占地的行为，从民事角度考虑我们可以起诉民事侵权，要求停止侵害、赔偿损失、恢复原状。对于已经签订征地补偿协议，如果该协议签订过程中存在胁迫等手段，则从民事诉讼的角度起诉撤销该协议。总而言之办案子要开动脑筋不能死盯住行政诉讼，如果民事诉讼对我们更有利的话，则就应该设法走民事诉讼的程序。在征地纠纷中常发生的民事纠纷有：征地补偿协议纠纷;土地侵权纠纷;土地承包经营纠纷。

4、征地补偿协调裁决。

征地补偿裁决也可以称之为征地补偿协调与裁决，是指对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，这是国家为减少、解决征地纠纷而推行的制度。机制可以分为两个部分，一是协调，而是裁决，协调是裁决的前置，未经协调的不能进入裁决。

如果在申请协调中遇到两级政府相互推诿的情况下，则应当在协调期满之日向征地批准机关申请裁决，若省内尚无协调裁决办法或协调裁决办法没有规定多长时间协调的，建议在60日后申请裁决。

5、征地纠纷听证制度。

征地纠纷听证制度是指在土地征收纠纷中拟作出行政处罚、行政许可决定，制定规章和规范性文件时，主管部门组织听证，应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利的制度。它可以分为两类，一类是主管部门依职权组织的听证，一种是申请人申请才组织的听证。

依职权组织的听证有：拟定或者修改基准地价;编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划;拟定或者修改区域性征地补偿标准;制定规章和规范性文件;主管部门规定的其他情形。

需要申请人申请才组织的听证有：拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的;拟定非农业建设占用基本农田方案的。较大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的;国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的;法律、法规或者规章规定的其他情形。

听证是失地农民参与征地审查报批、发表自己意见、了解案情的重要途径，当事人应该重视这项权利，积极地参加，有些地方在征地时并没有告知失地农民申请听证的权利，还有一些地方将申请听证的权利告知了村委会，而村委会未告知村民径行做出了不申请听证的决定，这样做侵犯了失地农民申请听证的权利。

随着我国城镇化建设的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征用，由此引发的征地款分配纠纷急增，而对该类案件的处理因缺乏明确的法律依据，往往随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致大量越级上访和群体上访事件发生。为此，本文从理论上分析了纠纷背后的深层次原因，并结合审判实践进一步提出解决方案。

　　【关键词】征地款分配　原因　对策

　　　　　　　　　　　　　　　引　言

　　随着我国城市化进程的进一步加快，农村土地被国家征用的数量逐年增多，伴随着土地补偿费分配所带来的农村集体经济组织*分配问题由此显现。在依法治国的*，越来越多的群众开始吧注意力转移到用法律手段解决纠纷上，村民因土地补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件数量不断上升。农村集体土地征用中相关问题也越来越引起人们的关注和思考。由于法律对此类问题规定的不全面、不到位，此类案件的审理在司法实践中存在诸多的争议，笔者试对这类案件中的几个问题进行探讨并浅谈一下自己的一点看法。

　　一、当前农村集体土地征收的现状

　　当前，随着我国经济的持续快速发展，农村的城镇化建设进程的加快，旅游开发热、工业园区建设热和房地产热等纷纷兴起，农村（尤其是城中村和城乡结合部的农村）的土地越来越多地被征用，有的甚至是整个村的土地被全部征用，但被征用的土地是否都得到了合理利用，可以说有相当一部分被征土地并未实现其被征时的目的，至少没有被合理利用。现实中，圈地滥征和征而不用现象普遍存在。因为有些商家意识到了土地市场的利润之大，利用开发各种园区之名为变相圈地之实，进行假*真炒作。加之一些地方政府为了地方的财政收入，不惜大肆“卖地”，这也助推了滥征土地现象的发生。据有关资料统计，我国全国开发区规划总面积已达3.5万平方公里，但圈占的耕地却43％在闲置。仅笔者所在县级市为城市建设、房地产开发，前两年所征的多处、大片耕地直至现在依然被圈占闲置。大家知道，土地是无法再生资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征用的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之违法用地和浪费土地资源现象严重，因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。户籍与承包地相分离现象的突出，农村集体土地征用补偿费用分配纠纷大量存在，土地是农民基本的生活保障，在覆盖农村的社会保障制度未真正建立之前提下，涉及土地的权益分配仍然为大多数农民所看重。因而农村集体土地征用补偿费用分配纠纷涉及农村社会稳定。该类纠纷涉案人员众多，处理不当，易激化矛盾，造成群体上访。因此，如果不能妥善合理地处理征地后的农民问题，就会给社会稳定带来隐患，近年来涌现的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件和村民待遇纠纷案件就是征地后的农民问题未能很好处理的现实例子。

　　二、土地补偿费分配纠纷是否属于民事受案范围

　　某一类纠纷是否属于民事争议，是否属于人民法院受理案件范围，应当按照《民事诉讼法》第三条的规定来把握。其关键是明确该纠纷是不是属于平等民事主体之间因人身关系以及财产关系产生的争议。土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论，2005年前，较高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。2001年7月9日，较高人民法院研究室日对对广东省一等人民法院请示所作《关于人民法院对农村集体经济所得*分配纠纷是否受理问题的答复》[法研（2001）51号]认为:“农村集体经济组织与其成员之间因*分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合民事起诉法第1百零八条规定，人民法院应当受理。”2001年12月31日，针对相同问题，较高法院研究室对陕西省一等人民法院请示所作的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》[法研（2001）116号]此类问题人民法院可以参照法研（2001）51号答复办理。而1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》[他民字（1994）第28号]中明确不能受理。2002年8月19日，较高人民法院立案庭对浙江省一等人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙源镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的[（2002）民立他字第4号]答复则认为，“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等民事主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围”。由于以上答复的不一致，在审判实践中以那个为依据引发了较多争论。笔者认为，在集体经济组织成员与作为集体土地管理者的发包者之间的“土地补偿费分配”纠纷中，当事人之间虽然具有外在的某种不平的性，但其实质仍属平等民事主体。结合2005年9月1日起实行的《较高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下本文中简称解释）第2十四条规定，征地方已将补偿费用支付给农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组后，在分配土地补偿费过程中产生的纠纷，属于民事受案范围。但在此应当注意，当事人对用于分配的土地补偿费数额发生纠纷，其性质与承包地征收补偿费用分配不同。村民委员会是村民的自治组织，根据《村民委员会组织法》第十九条的规定，涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。土地补偿费的分配问题，对村民利益的影响很大，属于农村村民自治的范畴。将其排除在民事诉讼范围之外，符合技术事项例外原则。《解释》第2十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”因此，当事人就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼时，其不属于人民法院管辖范围，人民法院不予受理。

　　三、土地征用补偿费分配资格的认定

　　有资格才有权利，成员资格确认问题是农村土地补偿分配纠纷案件的核心问题。司法实践中，法院在集体经济组织成员资格确认标准上主要有三种模式。一是采取单一标准的方法，即以是否有农村集体经济组织所在地常住*作为判断是否具有集体经济组织成员资格确定标准。二是采取符合标准的方法，即以*标准和是否在本集体经济组织所在地长期生产、生活来判断。三是根据权利义务关系是否形成的事实作为判断标准，即必须与本集体经济组织形成事实上的权利义务关系及管理关系。《解释》起草小组在大量调研和分析论证的基础上，对农村集体经济组织成员资格确定问题拟定了初步意见，认为农村集体经济组织成员资格确定问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。根据《立法法》第四十三条的规定，较高院就农村集体经济组织成员问题，建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。

　　在全国人大相关解释出台之前，笔者认为根据司法实践，认为以第2种模式为判断依据，特殊情况区别处理较为妥当。理由是：1、单纯以户籍为标准无法解决挂靠*人员等实际问题，集体经济组织成员资格认定容易出现简单化和扩大化。2、权利义务一致是我国的一项宪法原则，没有无权利的义务，也没有无义务的权利，村民要想成为集体经济组织成员并享受相应权利，就应予其他成员一样尽相应义务。3、户籍和义务结合比较符合基层实际，容易被集体经济组织及其成员接受，从而使法院裁判得到尊重和维护。

　　对于几种特殊情况，应区别处理：（1）外出务工、经商人员。农村人口外出务工、经商人员逐年增加，这些人在未丧失成员资格前，仍然是本集体经济组织成员。（2）农村*的大、中专在校学生。在大中专院校就读一般要将*迁出，虽然没有了常住*，但这些人员往往以原集体经济组织农村土地为基本生活来源。综合考虑各种因素，应当保留其成员资格。大中专院校毕业后又将*迁回，已属居民*，且已在外工作，有生活来源，虽然未将*迁往其工作所在地，但不应当以*在村确认其分配资格。（3）因婚姻关系在农村集体经济组织之间流动的人员。已进入本集体经济组织实际生产、生活，但常住*还保留在原集体组织所在地的人员应当认定其具有本集体经济组织成员资格。（4）新出生人口的待遇问题。因其未办好*手续或虽然已办好*手续但未分得责任田而决定不分配的，笔者认为，根据法律规定民事权利能力始于出生，故不能以其*手续未办好而拒绝分配，只要能确认征地补偿费产生于其出生之后，就应当认定其分配资格。（5）超生子女。只要该子女的*合法且经过有关行政部门处理的，应享有本村村民的同等待遇，不能因父母违反计划生育政策而剥夺子女的集体经济组织成员资格。（6）服兵役、两劳人员。这些人员仍以原集体组织农村土地为基本生活来源，应该享有村民同等待遇。在部队已提干的人员不再享有村民同等待遇。（7）回乡退养人员。虽然这类人员在集体经济组织实际生产、生活但并不以承包本集体经济组织农村土地为生活保障，也不应当具有集体经济组织成员资格。

　　四、土地征收补偿费分配纠纷案件的处理

　　国家在征收土地时，必然要对土地权利人的财产权利造成损失，在我国，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律、法规对土地征收补偿原则、补偿标准和支付对象作出规定，根据《土地管理法》第四十七条规定，农村集体土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这几种费用，性质不同，归属不同，分配的权利基础和权利主体也不同。因此，明确土地征用补偿费用分配权的内涵，是正确处理此类案件的基础。

　　（一）土地征用补偿费用分配

　　土地征用补偿费用分配权基于集体土地所有权。《土地管理实施条例》第2十六条规定，“土地补偿费归集体经济组织所有。”实际上是对集体土地所有权的补偿，土地补偿费在土地被征收后，统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织。农村集体经济组织收到土地补偿费后如何分配属于涉及村民利益的重大事项。根据《村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的重大事项应当由村民委员会提请村民会议讨论决定。为此，《解释》第2十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在集体经济组织内部分配已经收到的土地征用补偿费。或用于公益事业，或分配给村民等。”对该条文中“法律规定的民主议定程序”的理解，应当注意：民主议定程序是农村社会实现民主自治、发展农村基层民主的制度形式。现行法律中有关民主议定程序的规定主要有《村民委员会组织法》、《土地管理法》以及《农村土地承包法》。后两部法律中的民主议定程序主要针对承包地调整、承包方案的确定以及以其他方式将本集体农村土地承包给组织以外的单位或者个人等事项。只有《村民委员会组织法》中规定的民主议定程序是适用于所有集体重大事项的。实践中，土地补偿费分配方案的确定也是要通过民主议定程序决定，但到底应该按照上述哪部法律执行，并无明文规定。在这种情况下，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组依据哪一部法律确定民主议定程序的具体形式，不是人民法院审查的内容，关键要看是否存在侵犯集体经济组织成员分配权的情形。对此，笔者认为，法院在不违背国家法律的前提条件下，应尊重和支持集体经济组织合法的自治权，以促进农村民主建设。对程序、内容均不合法或者程序合法但内容违法的就不应支持。《村民委员会组织法》对此也是禁制的，第2十条第2款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、民主权利和合法财产权的内容”。

　　（二）地上附着物和青苗的补偿费的归属

　　所谓地上附着物补偿费，是对被征收土地上的建筑物、构筑物，如房屋、水井、管线等的拆迁和恢复费，以及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等。青苗补偿费，是对被征收土地上生长的农作物所造成损失所给与的一次性经济补偿费用。国家征收土地时，虽然被征收的农户不是征收法律关系的主体，但对于被征地农户的损失，应当予以补偿，《农村土地承包法》第十六条规定：“承包方享有下列权利……（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿……”《土地管理实施条例》第2十六条也规定了地上附着物和青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

　　《解释》第2十二条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”应当明确，该条是在农村耕地中承包地（承包田、地、山等）被依法征用的情况下，有关地上附着物和青苗费补偿费纠纷如何处理的规定。承包地之外的农村集体土地被征用，地上附着物和青苗费补偿费的归属，法律、法规没有规定。在农村，这些土地通常会发生被一部分村民耕种，其耕种的原因有故意占种、无意越种、村委会或村民小组未通过承包方式无偿让其耕种等，这些土地被征用后，国家所支付的附着物和青苗费补偿费应如何归属，《解释》没有进一步规定，由此而发生的归属、分配纠纷在司法实践中也经常遇到。　

　　（三）安置补助费的分配

　　安置补助费，是国家征收集体土地后，为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活，解决因土地被征用而产生的多余劳动力的安置问题而发给的被征地单位的专属款项。安置补助费的目的是解决因土地被征用而产生的剩余劳动力的安置问题，具有强烈的人身性，安置补助费只能补助给失去土地的农村集体经济组织和农村集体经济组织成员。很显然，其他方式承包的承包方并不存在因土地被征用而丧失生产资料和生活来源的问题，不需要专门安置，其他形式承包方不能成为安置补助费的给付对象。同时，《土地管理实施条例》第2十六条第2款规定：“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织统一安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织。由农村集体经济组织管理和使用……”根据上述法律规定，家庭承包方不可能既要求农村集体经济组织安置，也要求给付安置补助费，只有在家庭承包方放弃统一安置，不需要农村集体经济组织进行安置的情况下，才存在安置补助的问题。