《中国自然资源报》专栏｜成立：深圳“二次房改”重构供给格局

引言

introduction

前不久，深圳市住建局发布《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》），《意见》提出了未来18年“八大供给主体、六类保障渠道、三类(四种)住房、三类补贴”的住房供给和保障体系的总体设计。其中，对未来住房市场供应比例的划定尤为引人瞩目：商品房仅占40%，而人才房、安居房和公共租赁房占比60%

对此，社会上形成里两派观点：一方以刘洪玉、赵燕菁两位教授为代表，认为新政中对保障房和商品房供应比例的逆转是因地制宜的创新性探索，在全国具有指引和示范作用；另一方则以独立经济学家马光远为代表，认为新政设计的住房供应体系有回到福利分房的嫌疑，与房地产市场化的方向背道而驰，改革方案令人失望。

在十九大确立的住房制度改革精神的指引下，结合深圳市房地产发展的实际情况，综合审视各家观点之后，笔者认为，在改革开放40周年，住房制度改革20周年之际，深圳有勇气推出新一轮的住房制度改革，追求创新和突破的深圳精神值得为其点赞！从房地产供给侧改革的视角来看，深圳此次的房改新政只是向前迈出了住房制度改革的一步，其中还存在诸多的问题需要解决，未来应以更大的勇气和魄力，通过系统性的制度改革和创新为深圳实现 “四个走在全国前列”提供坚实支撑！

深圳二次房改重构供给格局

作者：成立

前不久，深圳市发布《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》），提出未来 18 年住房供给和保障体系的总体设计，即“八大供给主体、六类保障渠道、三类（四种）住房、三类补贴”，引发舆论持续关注，有媒体称之为深圳“二次房改”。

《意见》对深圳未来住房市场供应重新划定了比例，商品房仅占40%，而人才房、安居房和公共租赁房占比 60%。由此引发了一些争论：这样的制度设计，是否有回归福利分房之嫌？是否与 1998 年房改以来一贯的房地产市场化方向相悖？对此，笔者认为，从房地产供给侧改革的视角来看，《意见》总体上在长效机制建设、多层次满足住房需求和因地制宜调整供应结构等方面的创新具有一定借鉴意义，不过在制度设计上还有进一步完善的空间。

一、“房住不炒”定位下的地方性探索

2017 年党的十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”“房住不炒”将住房的属性定位为“准公共物品”；“住有所居”将住房纳入了保障民生的发展体系；“多主体供给、多渠道保障、租购并举”指向了多层次住房供应格局，也是对 1998 年房改中住房过度商品化的政策纠偏。

根据《意见》，深圳未来 18 年内将新增 170 万套住房供应量，可以满足 400 万～500 万人的居住需求，覆盖深圳常住人口的 1/3 左右。为了达到这一目标，《意见》的确是在“房住不炒”定位下，在住房制度改革框架内作出的地方性探索：

1

长周期计划稳定住房消费市场预期

《意见》的规划周期长达18 年，并分为近期（2018年～2020 年）、中期（2021年～2025 年）和远期（2026年～2035 年）三个阶段实施。比起常见的五年住房计划，长周期的住房发展计划更有利于稳定消费预期，也有利于政府和市场 在长期明确的规划下安心各就其位。

2

多层次、差异化、全覆盖满足住房需求

《意见》提出由房地产开发企业、住房租赁经营机构、市区政府、人才住房专营机构、社区股份合作公司和原村民、企事业单位、金融机构和社会组织八大主体提供多层次、差异化的住房产品，全覆盖地满足住房需求。城中村问题一直是深圳城市化进程中的难题，《意见》提出“支持社区股份合作公司和原村民，通过城中村综合整治和改造，提供各类符合规定的租赁住房。”《意见》对企事业单位自建房表示支持，但将供给范围限定在人才住房、安居型商品房和公共租赁住房三类，此举可以分流一部分商品房消费需求。 此外，为了进一步吸引中高端人才，深圳打算设立人才住房专营机构。

在渠道保障上，《意见》提出通过增加建设用地、盘活存量用地、配建、盘活存量用房、公共设施综合开发、城际合作六种方式保障住房供给。其中，“城市基础设施和公共配套设施等综合开发建设保障性住房”的政策，将公共设施规划与居住规划相结合，体现了以人为本 的发展理念，有助于提升新开发区域的经济发展活力。“都市圈城际住房合作机制”是粤港澳大湾区城际合作的一部分，深圳将结合轨道交通和产业布局，在临深片区开发建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房，以缓解深圳房价高企、用地紧张引发的人才吸引力不足问题。

3

因地制宜调整住房供应结构

《意见》对深圳住房供应结构的进行了重大调整，将保障性住房（政策性支持住房和公共租赁住房）与市场商品住房的比例设定为 6∶4这是进入高度城市化阶段后，在发展空间日趋紧张的局面下，地方政府发挥宏观调控和公共服务职能作出的理性选择，是对1998 年房改“重市场、轻保障”倾向的纠偏，有利于进一步平衡住房市场供需结构，稳定房价，进而为深圳市人才、资本、技术等经济要素的聚集提供更好的发展空间和环境。

二、政策性住房应进一步封堵套现空间

在补齐保障短板，做大政策性住房“蛋糕”的总体思路下，《意见》的问题集中体现在如何完善管理细则，封堵各类政策性住房的套现空间上。

例如：《意见》提出“人才住房和安居型商品房在一定年限内封闭流转”；同时又允许购房人在符合规定的情况下转让或向市场流转。前期享受了政策优惠，一定年限后还能转化为完全的产权，就像以前的经济适用房政策一样，给予了未来进行市场套现的空间，不符合现阶段保障性住房发展方向，也不利于健康的住房供给格局形成。

而尚缺乏管理细则的单位自建房制度，也存在同样的问题。《意见》提 出“支持企事业单位 利用符合规定的自有用地或自有用房，建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。”企事业单位的自有土地很多是无偿取得的划拨地，部分还处于城市中心位置，如果其自建的人才住房等政策性住房销售或租赁价格远低于同一区位的商品房，又没有及时堵住套现的路径，这类住房投入市场就很容易打破区域市场平衡，形成新的不公平。

三、坚持市场化总体方向、注重住房发展民生属性

在笔者看来，深圳“二次房改”，乃至其他城市构建租购并举住房制度的种种新举措，不应是单一的住房制度改革，而是以推动产业转型升级为目标，加快金融制度、财税制度和户籍制度改革，并采取稳定商品房消费市场、大力发展住房租赁市场、完善住房保障体系、推动房地产业与其他产业融合发展等政策措施来优化房地产供给结构、提升房地产供给效率，*终将资产规模庞大的房地产市场转化为实现居民安居乐业和推动经济社会进步的重要力量。对此，笔者建议如下：

1

坚持房地产市场化总体方向，逐步建立住房分层供应体系

在“房住不炒”定位下的地方性探索，在建立住房分层供应体系的过程中，应坚持房改 20 年来的市场化方向，同时更加注重住房发展的民生属性。从微观层面上，地域性是房地产的基本属性之一。不同城市的土地市场供需、人口聚集规模、产业发展阶段千差万别，这决定了城市政府需要因地制宜、因时制宜地制定相应的房地产调控政策，平衡商品房、租赁房和保障房的供应结构，逐步建立起“高端归市场、中端有支持、低端靠保障”的住房分层供应体系。

2

制定差别化的人才住房政策，完善企事业单位自建房管理制度

人才住房除了保障人才安居 的功能，还应有吸引和留住人才、激发人才创新动力的作用。地方政府应根据人才的类别制定差别化的人才住房政策：面向基础性人才供应的住房应采取只租不售或共有产权的方式，并限定只能向符合人才住房供应标准的对象转让或由政府回购；对于特需人才，可采用免租金租住或产权奖励的方式供给相应标准的人才住房。对于企事业单位自建房，应制定更为细致的用地类型、建设标准和分配规则并明确相应的监管制度；禁止单位自建房向市场流转，仅允许自建房在本单位职工之间流转；对于企事业单位利用划拨用地自建房的，可仿效集体建设用地入市建立相应的土地增值收益调节金制度。

3

配套制度改革须跟上，逐步实现“租购同权”

当前，包括深圳在内的部分一二线城市新房和二手房价格倒挂，原因在于以遏制需求为核心的行政调控作用下，房地产市场供需失衡，而供给结构错配的问题仅靠单一的住房制度改革是难以解决的。这次深圳推出的房改新政还需要金融、户籍、财税、公共服务等配套制度改革跟上，推进基本公共服务资源均等化配置，让住房的功能真正回归到居住上。

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