深度研究 | 土地财政依赖的调研与展望

在“土地财政”收入模式下，地方政府聚集了大量可支配财力，带动了区域内投资增长，尤其是在提振地方经济增长，加快新型城镇化进程中起到至关重要作用，并间接维护了目前分税制财政管理体制。但同时，过分依赖土地出让收入负面影响越来越大。由此引发的经济结构问题、金融风险问题不容忽视。对房地产而言，土地财政的依赖间接推高地价、并影响了长期的供求关系，造成城市无序扩张。总的来看，短期难动、长期要改是当前土地利益格局的博弈，也是目前土地财政的困局。在财税改革、长效机制等尚未真正落地的情况下，土地财政依然难寻替代品，是地方财政的重要来源。

一、全国土地财政依赖度情况

国有土地使用权出让收入作为政府性基金收入的重要组成部分，在占比政府基金性收入占比居高不下。2018年1-7月，占比达到86%，相当于全国一般公共预算收入的1/2。总量上看，当前土地财政依赖度过高的问题仍然未得到缓解。且与国外相比，中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入。

1、政府性基金收入超8成来自土地出让

根据国家财政局公布的数据来看，国有土地出让收入受房地产市场周期性波动较大，基本呈现3年一个周期，在政府性基金收入中占比不断走高。2018年1-7月，国有土地出让收入31548亿元，占地方性政府性基金收入超过90%，较2012年增长9个百分点，即便是和全国政府性收入相比，占比也在85%以上。换而言之，在政府性基金收入中，几乎绝大部分是土地出让收入所贡献。

从走势上来看，2015年之前，土地财政依赖度虽然保持在70%左右，基本保持稳定，甚至在2015年出现下滑。但随着2015年底资金大幅宽松、房地产市场触底回升、实体经济羸弱，国有土地出让收入占政府性基金收入比例持续走高，年均增加2个百分点左右，且有不断增加上涨之势。

数据来源：财政部官网

2、土地出让相当于地方财政一半，土地财政依赖度高的问题仍突出

从国有土地使用权出让金/地方一般公共预算计算得出的土地依赖度来看，近两年两者比值保持0.5之上，意味着每年国有土地出让收入相当于是地方财政收入的一半以上。反映了当前地方财政对于房地产行业的依赖程度仍然偏高。

从历史走势来看，呈现出与房地产周期的一致性。在房地产市场处于上升阶段时，土地依赖度呈现上行趋势，地方政府寄希望于卖地来弥补和维持地方财政收支缺口。可以看到，2013年两者比值达到0.6,同样是房地产大年的2017年，比值达到0.57，为近5年次高，2018年上半年随着地产进入调整期，土地依赖度稍有下降。

数据来源：财政部官网

二、各省、市土地财政差异情况

在全国土地财政偏高的情况下，地方政府依赖土地出让来弥补和平衡财政收支、发展基建的情况更加严重。其中近两年地价、房价涨幅较快的浙江省和江苏省土地依赖程度排在全国前列，国有土地使用权出让收入几乎与地方财政收入持平。城市来看，济南以及中西部的重庆、成都、武汉土地财政依赖度较高，一线城市以及华北部分城市如大连、沈阳土地依赖度整体偏低。

1、房价、地价火热助推浙江省、江苏省土地财政依赖度高企

从已公布的各省财政数据来看，除吉林省外，其余13个省一般公共预算收入均维持正增长。陕西、海南、浙江、广东、河南等省份同比增速较为*（收入考虑营改增收入划分等因素），财政收入延续了去年以来较快的增长势头。

在土地出让收入总量上看，江苏、浙江、广东土地出让收入*全国，保持5000亿以上，其中2017年江苏省国有土地出让收入达到6331亿元，排在榜首。而贵州、陕西、海南、吉林则不足1000亿元，主要是受到供地节奏影响。

土地依赖度排名来看，长三角的浙江省和江苏省对房地产依赖度更大。其中浙江省2017年国有土地使用权出让收入5710亿元，几乎与地方财政收入持平。江苏省两者比值也在0.8以上，高于其他省份。相较而言，陕西、山东、湖南、吉林省对房地产依赖程度较轻，排名相对靠后，不仅土地出让收入在政府性基金收入的占比不足80%，与地方一般公共预算收入的比值也在0.5以下。主要是近两年华北这些省份房地产市场热度与东部相差较大，尤其是这一波周期中市场反应相对较慢。此外，房价、地价较低，也是土地财政依赖度相对较轻的因素之一

数据来源：财政部官网

浙江省和江苏省土地财政依赖度高，一方面是省内实体经济近两年表现萎靡，地方财政缺口需要靠卖地来弥补；另一方面，此轮房地产周期中，二、三线市场板块轮动，房价、地价轮动上涨，加大了政府卖地的意愿。从江苏省近三年的财政数据可以看到，三年地方财政收入每年维持4%以内增长，但国有土地使用权出让增速维持15%以上，远高于地方财政收入增长，尤其是市场火热的2016年，增幅超过30%。

2、中西部多城土地依赖度高，南昌、济南土地收入高过财政收入

通过已有的17个一二线城市土地依赖度排名来看，超过半数城市土地财政依赖度在0.7以上，即这些城市土地出让收入几乎相当于地方财政收入的3/4。细分来看，各城市间分化显著。

土地依赖度较高的城市（比值高于0.7），如济南、南昌、武汉、重庆等。其中济南、南昌排在前两位，土地出让收入均高过地方财政收入，而武汉、重庆、成都等城市也接近持平。值得注意的是，在土地依赖度高的城市中，多数来自中西部城市，与近两年中西部商品房、土地市场火热不无关系。

土地依赖度较轻的城市（比值在0.7以下），如北京、上海、大连等。尤其是环渤海的部分城市对土地财政依赖度较小。例如大连、天津、沈阳等，两者比值处于0.5以下，尤其是大连仅为0.3。近两年房地产市场不温不火迫使大连土地依赖度降温。

数据来源：各地财政厅

整体而言，一线城市如上海、北京的地方财政基本不需过度依赖房地产，例如上海，国有土地出让收入与地方财政的比值常年处于0.5以下。二线城市中，近两年市场火热的城市土地依赖度普遍较高，典型的如重庆、成都。而此前库存相对较高的城市如大连、沈阳、青岛，2017年土地财政依赖度相对较低。一方面是由于此前库存过高，市场火热程度不及东部等城市；另一方面，为了缓解此前卖地多导致库存高企的情况，有意控制土地出让，造成依赖度低。

从收支平衡的角度而言，政府性基金支出中，仍然是国有土地使用权出让金支出占绝对比重，且涵盖了征地拆迁补偿、城市建设、土地开发、廉租房等支出项。目前来看，部分城市入不敷出，政府性基金呈现赤字。一方面是城市市场火热，带动地价上涨，导致整体土地收储成本过高。另一方面，随着城市快速发展和扩张，土地功能配套设施建设和城市基础设施建设支出成本相应增加。

总体来看，由于国有土地使用权出让金支出涵盖面较广，因此，政府性基金收不抵支的差距越大，表明用于城乡建设的财政的缺口就越大，这也从侧面反应了地方政府对土地财政依赖情况。从南昌、济南土地依赖度均排在前列业可见一斑。

3、高依赖度源自城市基建支出几乎要靠卖地收入来维持

从地方财政的分支来看，关于城市基础建设支出以及房地产相关支出主要来自一般公共预算和政府性基金支出中城乡社区支出，两条分支并行。其中，政府性基金支出中的城乡社区支出占总支比重较高，意味着在与房地产相关的城乡建设发展上，政府性基金支出需要承担更重的职责

从各城市已公布的财政数据看，超过半数城市2017年城乡社区支出一项中，归属政府性基金支出占比超过70%，其中济南、武汉高达80%以上，城乡社区建设上几乎全部依靠政府性基金支出来承担，与这两个城市土地财政依赖度高相互印证。

此外，天津、哈尔滨在城市建设方面基政府性基金支出比例相对均衡，分别为58.26%与46.97%，源于地方财政对于城乡社区支出给与大力支持，为政府性基金支出减压。

整体而言，土地依赖度高的城市，政府性基金支出中城乡社区支出占城乡社区总支出的比重大，政府性基金支出需要承担更多城乡社区等基建相关的支出。

数据来源：各地财政厅

政府性基金支出中城乡社区支出占比如此之重，政府性基金支出压力重若泰山，这部分资金源于何处？支出源于收入。从政府性基金收入结构来看，目前大部分城市国有土地使用权收入占政府基金性收入比重较大，其中天津、重庆、武汉高于96%，可以说政府性基金支出几乎都来源于土地使用权出让收入。

综上所述，城乡社区支出需要更多依靠政府性基金支出，也直接转嫁在土地出让金收入上。国有土地使用权收入实际支撑了政府性基金支出中城乡社区支出，这也是大部分城市对土地依赖度很高的原因和逻辑。

数据来源：各地财政厅

三、展望

地方政府土地财政依赖度高的问题难得到缓解，土地财政难寻替代。短期难动、长期要改是当前土地利益格局的博弈。去杠杆、减税等导致政府负担更重，短期土地出让仍是地方收入重要来源，尤其是经济发展较弱的三四线，土地财政成为城市发展基建的重要支撑，棚改红利尚未退潮时，大力供地仍是政府的不二选择。长期而言，财税改革不断推进，提*央和地方分成比例以及房地产税等长效机制加快落地下，一定程度会缓解高土地财政的压力，但实际效果如何仍要看政策落地执行情况。

1、土地财政依赖过高导致未来市场供求失衡

高土地财政依赖度一方面会压缩实体经济的发展空间，另一方面短期虽会对房地产产生一定正向推动，但长远来看，过量的卖地会打乱原有城市发展节奏，拔苗助长造成恶性循环，同时也会导致城市房地业土地潜在库存较多，造成供求失衡。此外，高土地财政也是推动房价非理性上涨的幕后黑手。

通过对比近三年的土地消化周期和土地依赖度来看，多数城市还是表现出地方政府土地财政依赖度高，整体土地库存较大，即去化时间相对缓慢的特征。典型的如南昌和重庆，二者土地出让收入几乎与地方财政收入相持平，高依赖度下，近三年土地消化周期均在3年以上，位列13个城市之首。相较之下，成都、武汉稍显特殊，高土地财政依赖下，近三年土地去化维持在1年左右。依赖度高仍保持供求平衡，与成都、武汉购房需求充足不无关系。

而天津、青岛、沈阳、大连等土地依赖度相对较低的城市，土地去化周期普遍在1年以下。市场销售随着行业周期上行虽然是重要因素，但可以看到，政府仍在有意控制土地出让的节奏，近三年青岛、沈阳、大连的土地出让建筑面积较此前均有大幅减少。从财政部公布的各城市国有土地使用权出让收入也可以佐证，青岛、沈阳等城市收入较2013年的高峰几乎均出现腰斩。而大连2017年土地出让金收入同比减少14%，土地财政依赖度降低存在一定被动性。

因此，整体而言，高土地财政依赖对房地产*的影响即会导致未来市场供求失衡，尤其是当前部分二线城市可出让用地较多，不间断的供地会造成未来潜在库存偏高，影响市场销售情况，对房价造成一定压力。即便短期像武汉、成都需求充足的城市，也存在一定透支的风险。

数据来源：各省财政厅 CRIC

2、短期土地财政难寻替代，去杠杆或加重依赖度

在过去城市发展的进程中，地方政府一直被土地财政所绑架，无论是经济快速发展阶段还是在经济L型阶段，都没有找到可以替代土地财政的地方收入。在城镇化的推动下，城市建设依然需要依靠卖地来维持财政收支平衡。

其一，贸易战对于中国经济影响远超过预期，打持久战已成共识。尤其是消费升级等新经济增长点受到阻击后，房地产将起到压舱石的作用，经济景气度不高、实体经济羸弱，维持地方财政收入稳定、城市快速发展只能暂时依靠出让土地。

其二，作为供给侧改革的关键点，2016年以来去杠杆虽取得一定成效，但短期阵痛随之而来，一方面是企业去杠杆，导致资金紧张，中小企业生存环境堪忧，一定程度影响税收。尽管中央出台多项减税等改革措施，但宏观经济羸弱，导致实体经济景气度并未大幅回升，减税后企业扩大再生产的意愿不强，未形成减税-提升产能-增加税收的良性循环体系。另一方面，政府部门去杠杆，削减政府债务，需要通过卖地来偿债，并相对应对冲和缓解地方政府债务风险。

其三，当前房地产市场板块轮动仍在延续，三四线棚改红利尚未退却，对于原本经济发展动能不足的三四线而言，依赖房地产成为短期提升经济发展发展的“速效药”。市场供需皆火热，房价呈现上涨态势，带动地价随之攀升，政府也倾向于在当前的周期节点通过大量供地来获得高收益，提升经济发展、城市发展的收入。

因此，短期土地财政依赖度仍然会保持较高水平。但从趋势上看，一旦土地收入长效机制逐步完善，房地产税等其他收入不断补充、完善之下，度过去杠杆的阵痛期过后，会呈现缓慢下降态势。

3、高土地依赖或将导致三四线再陷库存泥潭

“土地财政”收入模式在聚集大量可支配资金下，的确带动区域内经济增长和城镇化进程，但过分依赖土地受让收入负面影响的叠加效应越来越大。经济建设上，导致结构畸形发展，债务风险不断攀升。城市建设上，造成了城市规模的无序扩张，不仅造成土地浪费，也打乱了城市原有正常的发展进程。对于房地产而言，引发了房价、地价“暴涨”、面粉贵过面包的现象，造成市场非理性、不可持续的增长。

短期来看，土地财政并不会直接影响到房地产市场变化，但长远来看，叠加效应会逐步放大。对于一线城市而言，本身经济发展实力雄厚，需求充足，早已度过土地财政依赖的节点。二线城市由于经济实力和房地产需求的差异，分化比较明显。高依赖度城市中，武汉、成都等近期市场需求充足的城市，短期土地财政依赖度攀升主要取决于地价上涨，库存风险并未显著增加。且城市建设已经进入平稳期，即便土地市场降温，也不会对城市发展起到致命的威胁。反观重庆等历年土地出让较大的城市，土地依赖度过高导致土地潜在库存风险较大，对长远房价走势起到抑制作用。土地依赖度比较低的城市，无疑均是采取了控制土地出让的策略，长远来看，有利于城市可持续发展，在应对经济结构性调整的情况下，增加了房地产的可操作空间，未来增长潜力较大。

此外，由于多数三四线城市经济基础较薄弱，土地收入模式几乎成为城市发展的重要来源，尤其是在地方债台高筑的情况下，通过三四线行情处于高位时卖地套现成为缓解地方债务的重要手段。在棚改红利透支一部分需求的情况下，高土地依赖短期引发了地价、房价快速上升，一旦土地市场降温，会对市场生产较大冲击。此外，大量出让土地对于原本需求薄弱的三四线而言，可能会再次走入库存高企的泥潭。

4、土地财政收入模式倒逼房地产税加快落地

在政府方面已经出台了大量政策对土地市场进行调控的情况下，三四线土地市场仍然蓬勃发展，整体热度不退。土地成交量的持续增长，可能导致两种楼市走向：一种是在购买需求和购买力足以支撑的情况下，商品住宅价格的水涨船高，价格持续攀升（一二线常见）；另一种情况是购买需求及购买力不足，大量土地成交后开工建设进度缓慢，*终形成鬼城或烂尾楼（三四线常见）。

在这样的情况下，中央会加快房地产税等长效机制落地。推进房地产税的出台，改变政府税收来源结构，虽然并不能完全取代土地收入，但对降低目前财政对土地收入的依赖、以及各能级城市的房地产市场平稳发展还是有一定意义的。

未来房地产税的推行，一方面可对市场调控产生一定作用，另一方面也可增加财政收入、降低对土地出让的依赖程度，符合地方政府财税改革的调控方向。推行房产税的短期目标是通过对“持有”的房产进行征税，增加持有多套房的成本，来降低投资型购房需求，坚定“房住不炒”的中心思想；同时征收房产税对于财富的再分配、城市建设有序进行等方面均有非常积极的影响，正确合理征收房产税，对于城市发展良性循环的意义更为重大。

从长远来看，征收房产税的积极意义在于降低财政收入对土地的依赖，促进房地产市场平稳运行，但是不论是按上海、重庆的现行征收方案，还是按业内目前的猜测方案来算，对比5万亿的土地出让收入来看，房产税要完全覆盖目前土地出让收入的难度相对较大，地方财政收入的结构性改革依旧任 重而道远。