冯奎：找到城镇化、乡村振兴与城乡融合的内在逻辑

前段时间我到中部一个地方去，一个地市领导讲：我们刚把“弹药”调转到全力推进城镇化，现在上面又要把乡村振兴摆在优先位置，他明显感到有茫然不知所措。近日，中央、国务院关于城乡融合发展的意见甫一出台，又有一位县领导在交流中提出疑问：城重要、乡重要还没有弄清楚，现在又要讲城乡融合。这样一来，政策资源投向哪里才合乎要求呢？显然，这些问题都来源于对城镇化、乡村振兴与城乡融合的内涵，特别是对它们的内在逻辑没有理顺。

如何认识城镇化、乡村振兴与城乡融合的内在逻辑？在此讨论四个观点：

*，城镇化与乡村振兴是“和而不同”。无需回避的是，城镇化与乡村振兴指向的目标与政策重点有诸多不同。直观地看，城镇化关注的空间形态主要是城市群、都市圈、各类城市、小城镇等；乡村振兴的空间形态主要讲小城镇、村庄、田园综合体等。城镇化推动资源要素流向城镇、留在城镇。乡村振兴战略主要推动资源要素流向乡村、留在乡村。城镇化与乡村振兴有“不同”的一面，说明一个政策并不能取代另一个政策，一个战略并不能取代另一个战略。

城镇化与乡村振兴更有“一致性”也就是“和”的方面。比如，从战略高度上讲，城镇化与乡村振兴都是现代化的必由之路，二者不可偏废。城镇化水平低，不可能是现代化国家。城市高度繁荣，乡村一片衰败，也不是完整的现代化国家。从核心改革任务来看，城镇化*重要的就是推进农业转移人口市民化，而推进农业人口继续向城镇转移，也是现阶段乡村振兴主要任务之一。

第二， 城乡融合就是要打通城乡要素流动的制度性通道。城镇化与乡村振兴都要求城乡之间要素流动，但是要素流动面临着城乡二元体制管理的障碍。这些要素涉及到人口、土地 、资金、信息等等，以人口流动为例，乡村人口要在大城市、特大城市、超大城市*并享受基本公共服务，仍有制度性设计上的困难。城市人口到乡村，也有制度性的阻力，因为农村集体经济组织是封闭的，不存在外人加入机制。土地也是这样，城乡统一的建设用地市场没有形成，土地要素各自循环，不能发挥资源配置*化的效果。

就未来看，城乡融合可以被看成是一种高水平的发展状态。就当前阶段来看，我理解城乡融合主要是作为手段使用，它要服务于城镇化与乡村振兴，让城镇化与乡村振兴这两个轮子更好地运转。具体做法就是城乡一盘棋规划建设，打通城乡要素流动的制度性通道，推动城市*限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村的能力明显提升，城乡要素流动与交易的产权制度框架基本形成等等。

第三，城镇化、乡村振兴与城乡融合在三个层面上统一。从宏观层面，三者统一于现代化发展。中国城乡社会发展的现状水平表明，单靠城镇化、乡村振兴二者之一，都不能帮助中国实现现代化。城乡融合当前来看主要是手段，而不是目的本身，它需要以城镇化与乡村振兴为抓手。可以认为，城镇化、乡村振兴与城乡融合共同构成实现高质量城乡发展，实现国家现代化的政策体系。

从中观层面来看，三者统一于地方的具体实践。对于一个具体的市、县或乡村，在城镇化、乡村振兴、城乡融合发展方面，需要制定何种目标、采取何种路径？这个需要充分考虑不同地区城镇化、乡村振兴、城乡融合发展的阶段性、差异性。有的地方应大力推动人口出村进城； 有的地方具备条件将人留在乡村实施乡村振兴；有的地方是要通过城镇化实现乡村振兴。都市圈地区、经济发达地区、城市郊区，城乡要素融合程度较高，可以作为城乡融合发展的突破区、先行区。

从微观层面来看，三者统一于家庭与个人的理性选择。假如有一户乡村人家，举家迁到大城市，且有能力在城市生活就业。这家人的选择就是城镇化、乡村振兴、城乡融合“多合一”发展的结果。简单地说，各类政策这时候就具体地统一到一家人身上，都统一于“以人为本”这个根本的出发点与目标，

第四，城乡发展政策是不是应逐渐收敛到底线与“负面清单”？从城镇化、乡村振兴、城乡融合政策内容来看，未来政策方向应进一步“收敛”于若干条底线，探索建立一套“负面清单”式的管理办法。这些“底线”与“负面清单”可能也是不同政策内在统一的基础。这样考虑 ，有三个原因：

一是从本质上来讲，理性的乡村人、城里人实际上愿意流动，同时也知道流往何处。人口、资金、土地等要素之所以不流动，是因为有障碍，而消除障碍的做法，*的办法就是建立“负面清单”，讲清楚哪几项不能做，剩下的可以做。

二是正面鼓励的办法，如果没有实质性的政府资源手段，可能作用不突出，也就是政策说了近乎于“白说”。但政府资源介入太多，又容易出现资源浪费、发展道路跑偏或者对市场化力量产生“挤出”。

三是从政策执行来看，有的地方感到政策头绪太多，方向、指令、要求一堆，反而抓不住工作的突破口与主导方向。效果比较好的办法是：政府部门把几条底线划定守好，在底线之上允许尊重基层首创精神，让地方大胆试、大胆闯， 如此可以预期城乡发展领域出现改革创新蓬勃向上的良好局面。