“会议纪要”不是登记人的“保命符”

2017年12月3日，法制日报刊登了一篇《明知“会议纪要”违法仍执行官员，首次被判滥用职权》的文章，引爆朋友圈，因为此类事件其实并非个案，在国内应该属于具有普遍性的问题。绝大部分在政府部门工作的人士都认为很冤，但非政府部门的人士就认为应该被判刑，因为其“拍马屁”自然应该承担后果。笔者认为两种观点都有失偏颇，承担责任不冤，因为其行为确实触犯了法律，就好像贪污犯说为什么其他人都贪，你只抓我。其实对于法律的执行来说，别人违法不违法，违法有没有被追究，并不影响对其自身违法行为的追究，当然了有重大立功表现，举报其他人违法的可以酌情减轻处罚。

那么对于此类的事件，广大的基层政府工作人员应该如何处理和应对呢，笔者认为，应该知悉以下的知识。

一、什么是渎职罪

渎职罪其实是一种统称，《刑法》第九章专门对此有具体的规定，其主要分成两种情形，根据《刑法》第397条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”这是渎职罪的一般罪名，即可分成“滥用职权罪”和“玩忽职守”罪。其他还有针对特别主体的“徇私枉法罪”“故意泄露国家秘密罪”等等。

其为针对在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员在代表国家机关行使职权时有渎职行为的均可按照此罪名予以追究。因此无论是否公务员、事业单位或者以上单位的临时聘用人员等，都可能构成。

在《*人民法院、*人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第5条第2款明确规定“以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。”

二、什么是“会议纪要”

根据国务院《国家行政机关公文处理办法》第2条和第9条第13款规定，会议纪要适用于“记载、传达会议情况和议定事项。” 是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。但作为一种法律文书，它应当具备何种形式和实质要件，应当记录何种内容，它的发布程序和范围及其法律后果如何，作为公文种类的会议纪要与作为公文形式的会议纪要之间有什么区别等，有关法律法规都未予涉及。

就政府会议纪要的主要内容和作用来讲，它不同于其他公文，是对政府各类会议的会议内容、议定事项和会议情况进行记载，有记录和待查看、进行传达会议精神的效用。从政府会议纪要的作用可以反推出会议纪要的适用对象是以参会的相关部门或者会议纪要记载事项所涉及的部门为主，其适用范围限于行政机关内部。就会议的形成过程、记载内容和适用范围来讲，会议纪要具有内部性，即只在行政机关内部适用。会议纪要作为公文的一种，其适用于记载会议情况和议定事项，应明确其内部性，即只在政府机关内部发生效力，不应直接对外发生效力，如相关事项需对外发生效力应转化成其他相应的公文种类。

三、该案构成“渎职罪”么

从报道来看，法院认为夏某和刘某明知该“会议纪要”违法，而且是在住建部《建设用地容积率管理办法》第5条有明确规定“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。”但仍然仅签署了依照会议纪要精神予以审批同意办理相关手续，这就符合了“渎职罪”的构成要件了。

从此案其实可以对比2011年发生在广东省湛江市下属的廉江市的一个极其类似的案例。广东省廉江市国土资源局副局长何某，因执行市政府会议纪要违规发证，法院以玩忽职守罪判处其有期徒刑6个月，读高三的女儿“微博救父”引发社会广泛关注。*终是廉江市检察院以案件事实、证据变化为由，向法院提出撤诉申请。经廉江市法院裁定后，准许廉江市检察院撤回起诉，廉江市法院还决定对何耘韬取保候审的强制措施予以解除，何耘韬重获自由。

其与本案*的区别在于，何某在办理业务是对要求办理的会议纪要作出了明确的表态，认为不符合办理条件，并书面请示市分管领导。后根据廉府〔2004〕27号《印发廉江市清理非法购地建房和买卖房地产专项工作实施方案的通知》关于“清理中发现有特殊情况的，要请示清理领导小组，经研究作出决定后，才按有关规定作出处理”的意见。廉江市国土资源局请示该市清理整顿房地产交易市场工作领导小组。

7月7日，廉江清理整顿房地产交易市场工作领导小组办公室向廉江市纪委监察局进行了汇报，在经请示市纪委书记同意后，在廉江市土地交易所《土地使用权转让税费测算表》上批示“暂收土地出让金40%，办证”，并加盖廉江清理整顿房地产交易市场工作领导小组办公室印章。

而根据《公务员法》第54条 “公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”的规定来看，何某已经符合《公务员法》的规定，明确了表面了自己的意见，也提出了修改的建议，因此也不应当承担刑事责任。从这一点来看，是与夏某和刘某的性质完全不同的，因此*终结果也不同。

四、为什么作出“会议纪要”的人不用承担责任

虽然该“会议纪要”程序上是违法的，但就如前文所述，“会议纪要”并不具备对外效力，需要进行程序转化，而且“会议纪要”中也并未要求相关部门违法办理，仅要求“相关部门根据各自职能，帮助永阳公司补办上述新增加建筑的有关手续。”因此，从法律上来说，参与会议的人，并不需要承担法律责任，如在会议纪要中明确无需任何程序或者要件即违规办理的话，则与会人员就可能需按《*人民法院、*人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第5条第2款的规定予以追究责任了。

五、实务的应对

就本案例来看，正确的处理方法是应当在“会议纪要”的精神下，依照《城乡规划法》第64条、《土地管理法》第54条以及《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条的精神，通过处罚、补缴出让金等程序将其合法化后，方可予以办理相关手续，而不能简单的按照“会议纪要”直接办理。并且应该扭转必须服从领导指令的唯上心态，改变执行领导指令不承担责任的思维，并且要时刻提醒自己，服从错误的指令也可能承担法律后果。

六、经验总结

通过对以上案例的分析可以总结出以下几个方面的内容，需要广大政府工作人员悉知。

1、认真学习好和本职工作有关的专业知识和法律知识，不要妄想说一句说“我不知道这是犯法的”的可以过关了，因为如果你不懂，则你就不应该在这个工作岗位上，干了就不能说不懂，不懂也是渎职的。

2、只有在懂得业务的情况下，才有可能发现“会议纪要”等上级的指示是否属于违法的，如果是属于违法的指令或者文件，应该勇于表明自己的态度，并且尽量采取书面的形式。

综述

作为政府的工作人员，应该清醒的认识到，你不是只为上级或者领导工作的，也不是去喊什么“为人民服务”的大口号，而是为自己以及为家人而工作。处理复杂的问题，或者维稳等都不是违法操作的借口。应该学好业务，依法办事，有底线、有原则的处理工作，这样才是更好的为群众服务，让自己安心，让家人放心。

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