观点｜农地入市将迎重要节点，因“地”制宜是关键

笔者认为，建立共赢的征地长效机制，避免农民*终“赔了土地又折兵”，是保证公平的必要举措。

——盘和林

日前，十三届全国人大常委会第十一次会议二审土地管理法修正案草案，对于征地补偿标准作出重要调整。此外，二审稿还进一步限定征地范围，明确规定实施征地的前置条件为“为了公共利益的需要”。同时，涉及到的征地改革、集体建设用地入市、宅基地退出等有关条款，一直都是外界关注的焦点。

针对当前土地改革的热点和难点领域，草案一审稿主要在三个方面作了修改和完善：一是缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；二是明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施；三是健全宅基地权益保障方式，完善宅基地管理制度。

从概念上讲，征地指的是国家出于某些公共目的，强制征用农民土地并给予农民相应补贴的强制征用制度。这里需要注意的两点是：首先，被征用的土地，未来土地用途必须为公共目的，即项目具有公共利益的特征；其次，被征收土地的农民获得相应的赔偿。

我国目前关于土地征收的参照法律还非常有限，没有形成统一、完善且合理的整套体系，这也是我国土改一直以来面临的制度困境。时至今日，此次土地修正法案的焦点依旧是农民权益保障和征地用途规制。

关于征地用途的规制，此次争议比较大的是关于征地范围的其中一项规定：“实施成片开发建设需要用地的”可征地。在笔者看来，这里涉及的其实还是“公共利益”概念模糊的问题。若从广义看，片区的开发不论是工业园、住宅还是开发区，都是具有外部效应的主体，在某种程度上会产生正的外部公共效应。

但很明显，这样的“公共利益”界定是不严谨，更是不合理的。“公共利益”边界模糊下，政府便有更大的“自我量裁”空间，容易滋生“寻租”和获利的非法行为，将导致公共利益不能得到有效的保护，政府的相关土地征用行为也不能得到有效的规制。

因此，从制度上对公共利益范畴做明确的规定非常有必要，比如对征用土地上建设项目的公共性质或者项目的公共用途进行明确的限制，是目前被广泛采用的一种做法。不过，就我国国情来讲，征地、土地流转入市等都是推动我国城镇化建设的重要途经，因此严格限制征地建设项目的性质，并不太切合实际，尤其是随着人口迁移，空置宅基地只能在集体内部进行流动的限制，事实上与城镇化相矛盾。

窃以为，从我国特有的土地制度出发，制定一套更为贴合国情，更为精细化的征地配套机制是建立和完善土地制度的关键所在。在某些情况下可以考虑将集体用地、宅基地等分类归置，“因地施策”，不同性质的地块实行不同的政策管理。

关于征地补偿这一问题，补偿标准的差别可以说是差之毫厘，失之千里，尤其是棚户区改造去库存政策前后，各地土地补偿差别较大。征地补偿涉及到补偿范围、补偿价格、失业损失、搬迁损失等多项内容，此前由于政策的模糊，政府及相关的集体经济代表人可操作空间较大，因此存在各地补偿差距较大的现象。

除了各地政策原因，农民权益不能得到完全保护根本原因在于，农民并非一个完全的产权主体，对土地并不完全拥有承包、转让的权力，不能代表自身利益直接参与对话协商，导致自身利益受损，故对征地采取抵抗的态度，这也是目前部分地区“征地”难的一个重要原因。

土地作为农民利益的特殊和基本保障，征地补偿获将影响到农民家庭征地后数十年的生活，因此伴随着城镇化的不断推进，建立保障“失地”农民生活的长效机制不可或缺。

总之，土地改革作为一项具有历史进程性意义的事件，需要不断完善，更需要与时俱进，以保证政策的灵活性。建立共赢的征地长效机制，避免农民*终“赔了土地又折兵”，是保证公平的必要举措。

（作者盘和林系应用经济学博士后，系地产深度报道专栏作家，以上仅代表个人意见，不代表本报观点）

编辑 沈玉洁

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