不动产登记与交易监管定位之思索

在不动产统一登记启动之初,很多人对交易监管的工作重点颇为迷茫,时至今日仍有很多地方扯皮不断，究其根由就是对登记和监管的定位不清晰。

10月23日,国务院《优化营商环境条例》发布，第47条提及了“实行不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理。”在不动产登记改革推动之后，首次把不动产登记和交易用条例的形式进行了明确。

一、房屋交易监管的职责

房屋交易监管是房屋交易与产权管理的简称，其具体职责在住建部关于印发《房屋交易与产权管理工作导则》的通知（建办房[2015]45号）明确进行了规定。

（《导则1.3》）房屋交易与产权管理是指对房屋转让、抵押、租赁等交易活动以及房屋面积、产权档案等的管理，具体包括：

(一)楼盘表管理；

(二)新建商品房销售管理，包含商品房预售许可、商品房项目现售备案、购房资格审核与房源信息核验、商品房买卖合同网签备案、商品房预售资金监管等；

(三)存量房转让管理，包含购房资格审核与房源信息核验、存量房转让合同网签、存量房交易资金监管等；

(四)房屋抵押管理；

(五)房屋租赁管理；

(六)房屋面积管理；

(七)房屋交易与产权档案管理；

(八)房屋交易与产权管理信息平台建设；

(九)房屋交易与产权服务窗口建设；

(十)政策性住房产权与上市交易管理；

(十一)其他房屋交易与产权管理工作。

二、机构设置情况

不动产统一登记实施时，中央层面赋予了各地政府自由裁量的权利，各地不动产登记和交易监管机构设置模式不尽相同。大致分为三种：

1.登记和交易监管分设，登记属于自然资源部门，交易监管属于住建部门；

2.登记和交易监管合并，属于自然资源部门；

3.登记和交易监管合并，直属政府。

从近几年的运行来看，实际不管哪种模式，都有其优劣性。

*种，两部门之间协调*难，扯皮情况*多，矛盾*，暴露问题*多。

第二种，由于交易监管的部门职能由自然资源部门管辖，用登记代替管理的情况与统一登记前住建部门进行房屋登记和交易监管时基本一致，监管被弱化。

第三种被很多人认为是完美的。但现实中，这个部门与自然资源和住建部门的协调沟通也困难重重。

其实这个本无定式，适合的就是*的。因为三种模式操作皆有成功和失败的案例。

三、不动产登记与交易监管的定位

（一）两者的定义

交易监管是政府部门对当事人之间买卖、赠与、抵押房屋等的行为进行规范管理的行为。

不动产登记是登记机构依法将不动产的自然状况、权利状况以及其他事项记载于登记簿，进行公示的行为。

用*通俗的理解就是一个主动，一个被动。不动产登记是因申请而启动，属于被动；交易监管，是政府职能，属于主动；同样的不作为，不动产没任何责任，交易监管就要被问责。

目前我国的房地产市场中，房地产开发企业、房产经纪公司处于强势或者优势地位，在房屋交易时双方信息具有不完全性和非对称性，需要政府部门来掌控平衡。交易监管主要是通过法律乃至行政的手段对市场进行干预，其主旨之一就是通过政府的干预，维护市场秩序，促进市场健康稳定发展，保护权利人的合法权益，让买卖双方处于相对平等的地位。如采用差别化的信贷、税收政策，限售限购等手段，影响市场预期，形成平衡。房地产的市场监管一般由住建部门牵头，自然资源、市场监管、金融、税务、公安和宣传等部门按照分工共同承担。

（二）两者的关系

实际不管登记和交易机构如何设置，归根结底就是一个点和面的关系。从各地的情况来看，有些地方放大了点，有些地方扩大了面，不管以点破面还是以面辖点，从各地实践来看不管如何，只要定位不准，扩大点和放大面都会产生纠纷和瓜葛。

《房屋交易与产权管理工作导则》要求“各地要加快推进信息平台建设，逐步实现房屋全生命周期管理。”明确提出了“房屋全生命周期”。如果用生命的角度来考虑交易管理，监管对象和目前也就明确了，对监管也就找准定位了。人从十月怀胎开始，到出生、成长直至*后死亡是一个生命周期。把房屋拟人化，监管实质是“房屋全生命周期的管理”，以商品房为例，从房地产开发企业的资质、从业人员管理、商品房预售许可到商品房预售合同网签、备案、预售资金的监管以及房屋竣工后的交付然后办理产权证以及后期的物业管理等等，实际就是对房屋的生老病死全程管理，而不动产登记只是其中的一个办证环节。采用拟人思维，办证就是*领取身份证，否则就有些类似于“黑人”，客体存在但无法提供合法证明。

登记是点监管是面，其关系浮出水面。监管是对房屋的全过程管理，登记就是中间一个点。只是在不动产统一登记前，住建部门习惯于对交易监管采用登记“把关”的思维，认为只要不办理产权证，一般不会产生大问题，长期如此，形成惯性思维，导致了监管很多时候依靠登记卡位，管理职能弱化，管理失位。

（三）交易监管要明确重点

据不完全统计，有些地方交易监管部门依然在做和登记一模一样的监管（完全按照不动产登记标准收取各类证件），然后把数据推送给不动产登记部门。不动产登记部门有人曾经说过，你可以采用监管方式收取全部登记申请资料后推送数据给我，我采用之后直接登簿发证，我未见到申请人，一旦发生了诉讼，原告依据相关法律法规告我登记部门，你交易监管部门承担审查和赔偿责任吗？如果不能做到，登记部门必须依照目前的法律法规，我受理我审核我担责。

部分人员认为依据相关的规定，住建部门不监管，是否履职不到位会被追责？交易监管的责任必须履行，谁失职都应该被追责，但要弄清责是啥，应该管啥，必须理清弄懂，登记部门审查的部分就不属于监管部门的责任。监管重点管宏观，制订政策，出台办法，登记重点管微观，执行政策，具体负责实施。

市场监管局对合同负有监管指导的职责。按照《合同法》规定，合同只要不违反第52条规定，都是有效合同，对合同是否有效*终通过法院或者仲裁等司法渠道解决。其重点也是在规范行业，推行示范文本方面，发现具体问题才解决具体问题。监管部门搭建网签平台进行所谓的“监管”，实际不是对合同的审查，实际是对购房人的服务，譬如交易过程中房源是否虚假、购房人是否属于限购行列、所售房屋是否有查封、抵押，提供买卖双方安全的资金监管平台，推行示范文本降低交易纠纷发生概率等。

登记需以合法的交易为前提，合法交易依靠登记获取物权。房屋买卖的*终结果是卖方拿到买方购房款，买方作为所有权人在不动产登记簿进行记载。但这是*终结果吗？换用极端思维，如果是贩毒的资金购买的房屋呢？如果是卖方为了逃避债务，串通买方虚假转移资产呢？这些问题不动产登记能解决吗？住建部门和人民银行等部门依职权联合进行房地产金融风险的防控，这些属于监管部门的范畴，登记部门对此无责，办理登记时依申请登记即可，可以看出，监管和登记是相辅相成、互为补充的。

四、网签是交易监管的重要手段

（一）网签是便民举措之一

《城市房地产管理法》第35条规定，“国家实行房地产成交价格申报制度。房地产权利人转让房地产，应当向县级以上地方人民政府规定的部门如实申报成交价，不得瞒报或者作不实的申报。”

可以看出，如实申报成交价格，是申请人应尽的义务，通过网签是借助现代化手段的进步，不让当事人跑路即可完成该项购房人应尽的义务。

（二）网签是宏观经济调控的重要手段

目前，我国诚信体系建设滞后于经济建设，很多申请人申报价格不实的情况客观存在。成交时候少申报可以少缴税，贷款时候多申报可以多贷款，这样也就产生了所谓的“阴阳合同”，解决这个问题，成为监管部门应尽责任。

2006年，《关于加强房地产经纪管理、规范交易结算资金账户管理有关问题的通知》（建住房〔2006〕321号）。

2007年，建设部发布的《房地产市场信息系统技术规范》（CJJ/T115-2007）。

2010年发布的《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发〔2010〕4号)。

2018年，《住房城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》。

2019年，《住房和城乡建设部关于印发房屋交易合同网签备案业务规范（试行）的通知》。

《住房城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》，明确提及经国务院同意，在城市规划区国有土地范围内开展房屋转让、租赁和抵押等交易活动，实行房屋网签备案，实现新建商品房和存量房买卖合同、房屋租赁合同、房屋抵押合同网签备案全覆盖。

网签数据与不动产登记数据理论上完全一致，实际由于阴阳合同等的存在，数据真实性无法保障。房屋作为价值巨大的商品从开始购房到*后办证，需要经过时间较长，购买时候价格和办证时点价格往往也不尽相同。不采用网签，直接利用登记数据，数据的真实性和时效性难以保证。另外对资金的来源也不易掌控，这些属于交易监管和金融监管部门的责任。数据的真实性对房地产形势的预判极为重要，房地产领域的金融风险也极易撼动目前经济健康稳定的局面，因此实行网签的全覆盖，有利于实现金融监管、税务、不动产登记、房屋交易监管、统计、财政、发改等部门的数据实时共享，为宏观经济发展奠定坚实的数据基础。

（三）网签可以把矛盾解决在萌芽状态

房屋买卖交易环节时间长，加之涉及资金金额大，如果只是*后办证时才发现卖方房产存在问题，或者买方的定金被卖方挪用或者挥霍，买方的权益有时候无法保障，造成社会的不安定因素。《导则》明确存量房交易时，网签需要进行购房资格审核与房源信息核验、存量房转让合同网签、存量房交易资金监管等。目前，各地交易监管部门推行的网签都是政府部门搭建的，基本捆绑了合同规范文本和交易资金监管，对中介机构和购房者个人都是免费使用的。因此，网签可以把很多后期登记办证时才发现的矛盾和隐患提前消灭于萌芽状态。（如交付的定金被卖方挪用、买卖房屋存在查封抵押等等）。

目前部分地区，把网签的工作中心放在了对自行成交的二手房上面，客观来讲这样的确有可能延长办理时间，所以监管部门要加强行业管理，把服务延伸到中介或者银行部门，加快信息化进程，推行不见面办理。很多地方对抵押管理采取了放任的形式，对抵押只是采集数据，甚至抵押数据都不采集。实际这是错误的，抵押管理不仅仅是业务数据采集，还有房地产金融安全的问题，和金融系统的数据联网，能够掌控资金的来源，防范房地产领域的金融风险，同时还可以解决阴阳合同的信贷欺诈的问题。

五、预告登记不能代替网签

网签是指房地产开发企业利用房地产管理部门的网络化管理系统与交易方签订房屋买卖合同，并且在网上进行公布的行为，用户是可以通过网签号在网上进行查询。备案是指向主管机关报告事由存案以备查考。

房屋预告登记是指当事人约定买卖房屋或者转让其他不动产物权时，为了限制债务人处分该不动产，保障债权人将来取得物权而作的登记。

网签备案不具有物权效力，一般情况下不能对抗第三人。但是也存在例外情况，根据《*人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十七条规定，如果第三人能够证明自己交付了全部价款、善意取得财产、实际已占有了该财产，而且还需证明未办理过户登记手续且本人无过错，那么该财产就不会被法院查封、扣押等。

预告登记可以使已登记的不动产物权变动，具备了对抗第三人的效力，也就是说具备了一定的物权效力。

网签和预告登记是两种情况，目的和作用不同，互相不能替代。网签更注重前期，在双方达成合意的初期发挥重要作用，避免标的物存在的隐患和纠纷，配合资金监管，保障交易安全。

预告登记则是双方完全在达成合意之后，因为某些原因导致暂时不能直接办理转移登记等情况申请的，其主旨在获得物权。

特别注意的是租赁不能办理预告登记。

六、楼盘表和登记簿的关系

（一）楼盘表和登记簿的权威性

楼盘表是行政管理的工具，是内部管理手段。

登记簿是法定的具有公示效力的证明物权内容和归属的根据。

根据《房屋交易与产权管理工作导则》要求建立的楼盘表，其内容是大于不动产登记簿内容的。楼盘表的内容基于土地和规划审批资料、预售许可、不动产登记簿等的内容而产生。譬如经过规划和土地部门批准的在集体土地建设的安置房，这个完全可以住建部门的楼盘表进行信息记载，住建部门认为有必要的内容，都可以写入楼盘表，登记簿记载的内容有明确的规定，不能随便写入。

《不动产登记暂行条例》规定，数据共享是法定要求，楼盘表从登记簿获取的信息必须是实时共享的，不存在差异。从这个角度来分析，如果楼盘表信息和不动产登记簿信息不同，要不就是技术问题，要不就是部门间没有依法协作。

网签备案平台是政府建设的，数据信息的核验是网签的基本功能，其对外公示的数据具有公信力毫无疑问，其对外公示的效力如何，肯定不如登记簿，这个也没有疑问。

（二）登记簿之外建设楼盘表有无意义

登记簿按照物的编成主义，一宗土地、一个房屋基本单元分别设置相应的不动产登记簿簿页，并按照地理位置、宗地号或登记基本单元编号排列组装，故登记簿必然附有楼盘信息，亦即不动产单元信息，这个信息具有法定的公信力和公示力。

既然登记薄效力如此，还有必要建设楼盘表吗？楼盘表是房地产管理部门用来记录信息的一个平台，无所谓法律效力，是一个启动器，一个载体，与不动产登记*的关系，就是数据可以进行共享交换，就像一个交叉的公路和铁路，只要共享大家互相经过的时刻即可，不能同时经过，否则就出车祸，铁路部门不必管其他时刻公路车辆的运行，公路部门也不需要考虑其他时间火车的运行，根本就没有比较的必要性。

七、交易监管的着眼点

从目前的实务来看，交易监管部门很多时候还受制于多年思维定式的束缚，对“放管服”理解不到位，习惯于事后把关，目前环境，需要转变思想采取事中、事后监管。

要把监管工作重心转到商品房开发主体的准入(资质管理)、预售许可具体条件的把握、预售许可证的发放、通过选址意见书对开发条件的把控、信用体系建设和运用、对房地产开发企业违法违规行为查处、物业管理、住宅专项维修资金管理和使用等方面。要借助现代信息技术，实行不见面审批、不见面办理，把更多业务的只跑一次上升到不见面办好。

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