透市|从试点到落地 集体土地租赁住房再提速

1月12日，北京市住建委等三部门联合印发《关于进一步加强全市集体土地租赁住房规划建设管理的意见》，明确提高集体土地租赁住房项目供地质量，并将房源统一纳入全市租赁监管服务平台。

早些时候，2020年的中央经济工作会议明确提出，土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用。

在此前发布的“十四五”规划建议中，也明确了有效增加保障性住房供给,完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房的内容。

从2020年年底的中央经济工作会议定调，到地方具体落实，集体土地租赁住房的发展有望在2021年迎来繁荣。

政策加持租赁住房集体土地或成供地来源

关于集体土地流转的探索，由来已久。改革开放以来，中国城镇化水平迅速提高，城市面积不断增加，城镇人口比重逐渐增大。原有的城市国有土地不足以满足城市功能的建设需求，大量靠近原有城市行政范围的集体土地也开始被征收为国有建设用地，被纳入城市建设范畴。

因此，在城市土地向外扩张的过程中，集体土地成为了建设用地的重要来源，但其征收与补偿等问题也逐渐暴露出来。不过，随着制度的完善与国内城市化进程增速放缓，中国的土地供应结构度过了大量缺地的高速发展期，需要更精细的土地资源调整和供应匹配。

大城市通过征用集体土地向外扩张这一方式，无论在成本还是规模上都已不再划算，大部分城市也不再需要大量征收土地。而基于城市生活需求，通过供应合适区位的的集体土地，规划建设新型城市设施，成为了消化集体土地资源的一种新方式。

当下，尽管一些特大城市人口已趋近平衡，但更多新兴城市仍在吸纳人口，新增人口的居住需求需要通过供应租赁住房来满足。

通过集体土地建设租赁住房的方式满足部分城市人口的居住需求，对于政府、农民、集体组织、租户、开发商而言，无疑是多方共赢的模式——因为政府无需一次性向农民或集体组织支付高昂的补偿费用，又能使农民或集体组织享受土地增值带来的收入。

2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。宣布集体经营性建设用地直接入市，并在全国 33 个省市予以试点。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》当中，提出了“小范围试点、依法改革、封闭运行”三项试点要求。

2017年,十九大报告明确了“坚持房子是用来住的、不是用来炒”的定位,提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。在此背景下,利用集体土地建设租赁住房成为推动用地制度改革、增加保障房供给的一项重要举措。

当年8月，原国土资源部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，由北京、上海等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，以建立租售并举的住房制度，促进城乡统筹发展。2019年试点城市又扩充至18个。

历经多次试点，新修订的《土地管理法》在2019年经过审议通过，于2020年1月1日起正式实施。新《土地管理法》删除了“从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定”，为集体经营性建设用地入市流转铺平了道路。

此后，“十四五”规划及2020年中央经济工作会议均涉及探索利用集体建设用地按照规划建设租赁住房的指示精神，“十四五”规划中还特别提出“完善土地出让收入分配机制”，这不仅集体土地入市的*新顶层设计要求，也是集体土地供应的重要前提。

北京率先发力整体进展较快

与其他城市相比，北京是全国首个利用集体土地建设租赁住房的城市，其进展相对较快。早在2011年9月，原国土资源部就已批准北京市开展相应试点工作，先后启动了海淀区西北旺镇唐家岭村、温泉镇太舟坞村等4批5个试点项目，共涉及集体建设用地38公顷，可建设近1. 5万套、总面积约110 万平方米的租赁住房。

2017-2018年，北京市分别确定了39个和29个集体土地建设租赁住房试点，累计共 73 个集体土地建设租赁住房项目立项，集体土地建设租赁住房建设用地供应面积共计411. 96公顷，建筑规模达554. 17万平方米，全部建成将提供超过10万套租赁住房。

据规划，2017-2021年北京将供应1000公顷集体土地用于建设租赁住房。媒体报道，截至去年8月，北京市已放出69块集体土地，总建筑面积533万平方米，这些土地中有六成左右已与开发商签约确权。

去年7月，成寿寺集体土地租赁住房项目入市运营，成为全国首个投运的试点项目。同年11月，位于丰台区花乡的集体土地租赁住房项目成功入市，进入出租运营阶段。二者均为万科的租赁住宅品牌“泊寓”。

万科在北京的集体土地租赁住房项目，多采用村企合作开发的商业租赁模式。其中，成寿寺项目由成寿寺村集体企业北京金城源投资管理公司与万科签署合作协议，双方成立合资公司负责项目的日常运营，前者股权占比51%，后者占49%。

该项目为委托运营模式，集体土地仍属于成寿寺村集体企业，万科作为参与方仅承担建设运营职能。前者将项目建成后45年的经营管理权及收益权转让给万科，万科负责项目融资和开发建设，并提供给村集体固定租金及超额经营分红。

无独有偶，大兴区瀛海镇租赁住房项目也是由村镇联营集体企业——北京汇瀛恒业有限公司与北京万科天恒产城建设有限公司成立项目合资公司，前者持有51%的股权，后者持有49%的股权。

不过，与成寿寺项目村集体企业出租商业租赁住房项目经营权不同的是，大兴瀛海项目中的村集体企业，以集体土地使用权作价入股与万科成立合资公司，合资公司拥有土地的使用权，负责开发、建设、运营商业租赁住房，收益根据二者股权比例进行分配。

由此，大兴瀛海项目由于土地作价入股这一方式降低了前期的投融资压力，而成寿寺项目不仅依靠政策支持及企业信用背书获得了较长期限的低息融资，还将土地成本通过长期的保底收益进行了分摊。而在后期分配上，大兴瀛海项目由村集体与开发商共同承担收益和风险，成寿寺项目村集体则能获得一定保底收益，前者的风险与收益相对较高。

于开发商而言，虽然集体土地租赁住房项目通过上述方式消除了土地成本，仅需承担建安成本，但其投资回报率仍较长。以投入运营的成寿寺项目为例，在45年合同期内，项目的资产回报率近6%，万科预估将在运营约15年后收回前期建安成本。

同时，不直接持有土地也让集体土地租赁住房项目难以通过资产抵押进行融资，对于村集体经济组织而言，难以依靠自身力量建设项目。相关项目在组织资金以及退出路径方面仍需探索，这在一定程度上提高了开发商的准入门槛与经营风险，也降低了企业的参与热情。随着国内公募REITs破冰，其试点范围有望扩容，并将长租公寓纳入其中，而土地端与融资端的双向发力，也将助力租赁住房发展不断破局。

总体来看，历经逾三年的发展，利用集体土地建设租赁住房的试点工作在探索与实践中均积累了宝贵的经验，相关政策也在这一过程中逐渐清晰与完善。不过，这一模式目前尚存制约，需要更加细化的政策支持与分配制度，以调整投资回报，平衡各方利益，提升供应及企业方的积极性。

头图来源：摄图网

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