深度解读｜全国23城相继推行创新型产业用地(M0)，产业发展迎来春天？

来源：价值领地发布时间：2021-03-26 09:22:06

▎政策解读丨By：世联评估

创新型产业用地是为了适应产业转型升级、提高工业用地效率而提出的城市用地分类，具体是指在工业用地（M类）中增设新型产业用地（M0）类型，用于建设产业用房和配套服务设施，更好地融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等多种创新型产业功能。

为落实国家经济高质量发展、产业升级的大方针，促进区域产业转型升级，针对传统工业用地无法满足新兴产业发展需求、大量老旧工业用地利用效率不高等问题，在国家存量规划、推动创新性产业发展等政策引导下，各大城市探索、出让和实施创新型产业用地政策，并结合存量工业用地升级改造、城市更新等积极推进，目前各地处于积极落实推进的阶段。

政策看点

国家层面：提升用地强度、利用效率，支持新产业新业态发展

◆2014年，国土源部发布《节约集约利用土地规定》，提出“通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率”、以及“坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式。”

◆2015年发布《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》，从加大新供用地保障力度、鼓励盘活利用现有用地、引导新产业集聚发展、完善新产业用地监管等角度支持培育发展新产业、新业态，提出引导土地用途兼容复合利用、推动功能混合和产城融合等引导新产业集聚发展的方向。并提出“新业态项目土地用途不明确的，可经县级以上城乡规划部门会同国土资源等相关部门论证，在现有国家城市用地分类的基础上制定地方标准予以明确，向社会公开后实施。”

◆2016年发布《产业用地政策实施工作指引》，提出“对于现行国标分类中没有明确定义的新产业、新业态类型，市、县国土资源主管部门可结合现有土地供应政策要求和当地产业发展实际需要，主动向同级城乡规划、产业主管部门提出规划用途的建议意见，促进项目落地。”

地方政策：发展创新性产业，推动构建区域创新体系、创新城市更新模式、落实促进土地集约利用的突破口

地方层面对创新型产业用地的探索由来已久，除了响应国家土地集约利用等政策，更与区域产业转型升级、创新城市更新模式等需求息息相关。出台政策的城市以珠三角城市、长三角部分城市和华北、华中部分省会等产业较发达的城市为主。

例如珠三角加速从“世界工厂”向“战略性新兴产业和先进制造业中心“发展，传统工业升级发展过程中高新技术研发与产业化需求，以及相应的协同生产、组合生产及总部经济等多元化发展空间的需求更加明显和迫切。此外，在激烈的产业招商竞争中，各地政府也积极推进利用创新型产业用地政策的用地功能多样化、可分割销售等优点留住本地或外来高科技企业的总部、研发中心等。

地方的创新性产业用地的划分主要是在工业用地、商服用地大类下新增中类或小类用地，与常规工业或商服用地形成区别，实现科技研发（A35）、商业服务（B1）、商务办公（B2）、无污染生产制造和中试（M）、物流仓储（W）等不同功能的混合，满足创新性产业发展的多种需求。

例如深圳2014年初发布《深圳市城市规划与标准与准则》（2013版），直接在M类（工业土地）中新增“新型产业用地(M0)”门类，并不断推进实践，其“先试先行”为其他地方政府优化土地资源配置提供了宝贵的经验和教训，深圳成为全国M0用地政策与实践对标的主要对象。东莞2018年3月出台国内*份明确针对M0的市级政策《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》，目前为止广州、中山、珠海、顺德、郑州、济南、青岛、潍坊、杭州、温州、台州、绍兴、成都、贵阳等城市陆续公布新型产业用地（M0）政策。

在工业用地分类下，还有北京与天津等地的M4（工业研发用地）福州的M1（创新性产业）、杭州的创新型产业用地（土地登记为“工业（创新型产业）”）、惠州（高新区）的M+（新型产业用地）、南京的Mx/Ma（生产研发用地）、昆山的Ma（科创产业用地）、郑州的M1A（新型工业用地）等分类方法。

例如2017年福州发布《福州市人民政府关于创新型产业用地管理的实施意见（试行）》，提出创新型产业用地原则上按工业用途“创新型产业M1”登记土地使用权；2020年郑州发布《郑州市人民政府关于新型工业用地管理的实施意见（试行）》提出“在规划用地分类一类工业用地（M1）类中，新增新型工业用地（M1A），在土地分类对应用途规定为工业用地（新型工业用地）。

对于创新性产业用地的分类除了M类用地之外，多个城市在B类用地、C类用地范围内进行不同探索。北京、南京、无锡等城市在科研用地分类内推动科技创新产业发展，上海把M4统一到C65（科研设计用地）用地，放大“研发总部通用类用地”的外延。

北京、南京都呈现根据创新产业发展，细分和增加用地类型的方式。2006年《北京中心城控制性详细规划》提出高新技术产业用地, 也称为工业研发用地，即M4，被视为我国*早的新型产业用地政策、M0的雏形；除此之外，近几年北京为配合科技创新、科技研发、高精尖产业发展，推进研发设计用地（B23）的落地。南京2011年以来综合工业和商办用地，推出了三类创新型产业用地，一是在B类的B29项（其他商务设施用地）下细分B29a用地（科研设计用地），将经营性科研设计用地与科研事业单位用地相区分；二是在2013年的《关于进一步规范工业及科技研发用地管理意见的通知》中明确了C65（科研设计用地）、Ma/Mx（生产研发用地），主要适用于生产性服务业，二者的土地登记用途统一为科教用地（科技研发）。

创新型产业用地被寄予发展新型产业、城市更新、工业用地转性的厚望。

各地主要创新产业用地政策（未全面包括）

创新型产业用地政策特点

各地“创新型产业用地”的本质都有相似之处，即与传统形态的工业用地不同，新型产业用地具有拿地成本低、单位土地开发强度大、用地功能多元化、“自带KPI考核指标”等特征，可以有效支撑当前新产业和新业态的发展。

以各地M0政策为主分析来看，具有以下特点：

1、

供地

根据多地政策，M0用地的来源包括政府原有储备土地，需转型升级的存量工业用地，这其中也包括城市更新模式下政府收储旧村、旧工业园区后重新出让的土地，以及已出让的土地转为M0用地等。

新增用地采用招标、拍卖、挂牌方式公开出让，也有杭州、济南、东莞等多个城市同时试推行弹性出让、先租后让、租让结合等方式供应土地。

“工改工（M1→M0）”成为深圳为首的珠三角地区落实城市更新的生力军，即将现有土地性质为普通工业用地（M1）的土地改变为新型产业用地（M0）。东莞规定“工改M0”可采取协议方式出让。

已供工业用地调整为M0的情况下，各城市分别对土地使用年限、补缴地价等做出详细规定。

2、

地价

根据各地相关规定，新型产业用地（M0）土地出让底价介于普通工业用地与商业办公用地之间，利于新型产业项目的错位发展。具体与可分割转让比例、实际出让年限、容积率等因素相挂钩。各地对M0用地地价的计算均有新标准。

2019年3月，广州市通过的《广州市提高工业用地利用效率实施办法》提出新型产业地价标准按同地段的办公用途地价的20%计收。

东莞确定计算公式：M0 = [Ml*0.4*(l-X) + C*0.41*X]*R*N/50 。M1为普通工业用地市场评估价的地面底价；C为商服用地市场评估价的楼面底价，需参照市国土部门公布的国有建设用地基准底价更新修正系统进行容积率系数修正；X为分割转让比例；R为容积率；N为实际出让年限。经估算，不可分割转让的新型产业用地出让底价约为普通工业用地的1.2—2.0倍(与容积率挂钩); 可分割转让的新型产业用地地价，分割转让比例越大，地价越高，目的在于鼓励有实力的开发主体更多的自持。此外东莞明文支持“工改M0”，此类项目补缴土地出让金给予折半优惠。M0用地与其他用地功能混合的，其地价为各类用地相应地价的总和，具体计算细则由市国土局牵头制定。

杭州根据创新型产业用地特征，建立创新型产业差别化地价管理制度，创新型产业用地出让起价按工业用地评估价的1.5倍修正后评估确定

济南规定新型产业用地评估地价，按企业自持房产面积比例进行修正：100%自持的，按照工业用地评估价格的1.2倍进行修正；自持比例70%（含）以上的，按照工业用地评估价格的1.5倍进行修正；自持比例50%（含）以上70%以下的，按照工业用地评估价格的2倍进行修正。

3、

用地功能多样化

创新型产业用的功能基本有两大类，即研发·生产及生活配套，对应建设产业用房和配套服务设施用房。打造宜研、宜产、宜居的空间，满足从研发、创意设计、中试、生产（轻生产、无污染生产）、总部经济、展示、商业办公、居住与商业等功能，实现“产城融合“是多地政策的共同点。

珠三角大部分城市，以及郑州、济南等城市对配套服务设施用房的比重限定在30%以内，成都20%，部分城市对配套内的住宿产品比重也作出规定。但部分城市结合城市更新、存量工业用地改造等政策的执行，配套服务设施用房的*比重限定有15%-20%等调整。

此外东莞、珠海等地提出可配置商务或配套型住宅用地。东莞打包出让：“支持新型产业项目统一规划，功能适当混合，可在新型产业用地(M0)基础上配置一定比例商业办公(C2)、配套型住宅(R0)和公共服务设施用地”、“允许多个不同功能用途地块按一宗地整体出让”。珠海单独供地：“新增新型产业用地（M0）用地面积大于等于5万平方米且计容积率建筑面积大于等于20万平方米的，可考虑配置一定比例商务用地、配套型住宅用地，上述用地原则上应依据城乡规划用途划分为不同宗地单独供地。”

4、

用地准入：产业准入、投资产出限制

（4-1）产业准入：响应传统生产性服务业转型升级、高科技产业发展等需求，各地一般设定明确的准入产业目录，具体项目的产业规划强调科创、产业链、研发、生产性服务、产业间融合度等要素，并需当地政府部门审批。

产业准入规定举例

（4-2）投资产出限制：各地政府为督促实现真正的产业发展，对M0用地都设置高于普通工业用地的投资、产出标准。除了产业导向，同时限制投产时间、投资和产出强度、财政贡献强度、节能环保要求等。

投资产出*限度规定举例

5、

开发强度

M0用地容积率上下限跨度大、上限大大高于传统产业用地，这为新型产业发展提供弹性，并提升产业发展规模化、集约化程度。高容积率带动大量供应产业、研发用房的同时，也带来市场饱和压力，并对开发主体带来前期投入的巨大资金沉淀压力。

M0容积率不仅大大高于普通工业用地的容积率，多个城市的创新性产业用地指标中，不设定容积率上限。

主要一线城市、省会城市创新型产业用地容积率规定

**空白为不设上限

6、

供后监管

各地政府为保证引入真正的产业、招商运营能力强的开发运营主体，对M0用地设定严格的验收、监管条款。部分城市规定提前交纳履约保证金条款之外，逾期不能验收时，有罚没履约保证金、收回土地、列入失信名单等处罚措施等。

主要城市创新型产业用地供后监管规定案例

7、

分割与转让

M0用地上可建产业用房及配套，分割销售比例*可达50%；另外各地对自持比重和年份、分割转让基本单位、销售对象等都做了明确限制，这些限制调控基本杜绝了开发商分割销售公寓的问题，并增加了后期销售难度。

对于受让人一般规定为企业法人，并从产业领域、纳税等环节设定限制；杭州、济南等地规定政府具有优先回购权。

创新产业用地的产业用房及配套分割出让规定举例

各地颁布实施符合地区发展的创新型产业用地政策管理办法规定等之后，出台一系列配套细则，涉及产业准入、计价等。例如《东莞市新型产业用地(M0)管理暂行办法》之后，出台《东莞市新型产业用地（M0）地价管理实施细则》；杭州出台《关于规范创新型产业用地管理的实施意见（试行）》同时发布《杭州市创新型产业分类指导目录.docx》，并且各区各自出台实施细则。

多个城市在推行、试点创新性产业用地，并显示了政府预防“房地产化”、真正发展产业的决心。此领域的取地策略、投融资可研、价值评估、产业规划等工作应基于对政策的充分理解开展。