浅谈修订《土地管理法实施条例》对土地估价的影响

作者：世联评估|首发：价值领地微信公众号

2021年4月21日国务院第132次常务会议修订通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》），自9月1日起施行。

一、《实施条例》修订背景

1986年6月《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）颁布施行，1991年1月《中华人民共和国土地管理法实施条例》颁布施行，土地被允许作为生产要素进入市场，拉开了土地有偿使用制度改革的序幕。

随着近年来经济的高速发展，城镇化水平的不断提高，土地供应日渐紧张，要求集体建设用地入市流转的呼声日益高涨，土地征收补偿引发的社会问题导致土地制度改革势在必行。

在全面总结土地征收、全国33个试点县（市、区）行政区域土地制度改革试点等经验的基础上，国务院提请全国人大常委会修订了《土地管理法》。同时，为增强法律制度的可操作性，确保土地改革部署落实到位，国务院第132次会议修订通过了《实施条例》，就土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等热点问题进一步细化相关措施。

《实施条例》与评估相关的“新旧对比”

二、修订《实施条例》对土地估价的影响

（一）对成本逼近法的影响

根据《城镇土地估价规程》，以成本逼近法评估土地价格公式如下:

土地取得成本修订

在征收农村集体土地时，土地取得费即为征收补偿安置费用，主要包括征收土地、地上青苗、建筑物及构筑物的补偿费用及涉及人员的安置补助费。

因此，根据新修订的《土地管理法》《实施条例》，在采用成本逼近法进行土地估价时，应以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法确定征收补偿安置费用，估价机构应对成本逼近法进行修订。

土地年产值倍数法是以土地年产值为基础，按照一定倍数测算征地区片价的方法。

征地区片综合地价是指在城镇行政区根据土地利用总体规划确定的建设用地范围，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民*生活保障水平等因素划分区片并测算的征地综合补偿标准。

从两者的定义可看出，土地年产值倍数法是按照被征土地原用途、产值来计算，而区片综合地价以土地原用途、土地资源条件、土地产值为基础，并结合区片农用地条件、社会保障水平确定，是区片农用地在某一基准日的平均征地价格。

（二）农村集体经营性用地评估

此前虽多次提到允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。但在进行土地估价时，难以界定农村集体经营性用地的土地价格定义，估价缺乏依据，各种理论和实践均处于探索阶段。

《土地管理法》《实施条例》的修订，明确了农村集体经营性用地入市条件，破解了土地估价依据缺乏的难题。

1、集体经营性建设用地入市的条件：

（1）用途管制：国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途。

（2）依法登记：已依法办理土地所有权登记。

（3）集体决策：应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

（4）合同主体：载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求等和双方其他权利义务。

2、估价方法

根据《农村集体土地价格评估技术指引》（中估协发[2020]16号），集体经营性建设用地评估参照遵循《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2014）的相关规定。

鉴于目前集体经营性建设用地入市处于试点阶段，地方政策差异较大，市场发育成熟度差异大，在进行地价评估时应特别关注各类型集体土地市场的发育成熟度、相关配套政策完善度，以及市场交易主体的风险认识与偏好对集体土地价格的影响

在集体经营性建设用地交易活跃的地区，可以采用市场比较法、剩余法、收益还原法进行评估。

对于非试点地区，集体经营性建设用地市场不成熟，更适宜采用成本逼近法、公式地价系数修正法，但大多数城市未公布集体建设用地公示地价，仅能采用成本逼近法。

无论是采用成本逼近法评估，还是考虑到集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，通过与国有土地价格间接比较进行评估，如何确定土地增值收益是目前*的难点

3、土地增值收益

土地增值收益是指农用地转为建设用地并开发后，达到建设用地条件而发生的增值。土地增值收益的确定一直是估价行业的难题之一。

从集体经营性建设用地入市条件来看，集体经营性建设用地的地价内涵与国有建设用地*区别是土地使用权性质，前者为乡（镇）村集体经济组织所有，后者为国家所有。

修订后的《土地管理法》*的突破之一，是允许集体经营性建设用地可直接入市，此前只有在被征收为国有土地后才能入市，但集体经营性建设用地入市流转过程，政府是否参与土地增值收益，在《土地管理法》《实施条例》中并未规定。

在集体经营性建设用地入市试点期间，财政部、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）有效期至2017年12月31日，后延期至2020年12月31日。《暂行办法》提出，按照建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市环节取得入市收益的农村集体经济组织，或者再转让环节取得再转让收益的土地使用权人，应向国家缴纳调节金。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%～50%征收。目前《暂行办法》已失效，暂未有国家层面的政策出台，各地政府对土地增值收益调节金收取比例未形成统一标准。

●《天津市集体经营性建设用地入市管理办法（试行）（征求意见稿）》（2020年4月30日）：土地增值收益调节金按照出让、出租或者转让集体经营性建设用地使用权、地上建筑物及其附着物收入的5～12%，或者扣除土地取得成本及前期合理投入后增值额的20%～50%征收。具体征收比例由各区人民政府确定。《中华人民共和国土地增值税法》实施后，土地增值收益调节金的征收依据有关规定执行。

●山东省济南市《商河县农村集体经营性建设用地出让暂行办法（征求意见稿）》（2020年10月29日）：取得集体经营性建设用地使用权人应当按照合同的约定及时付清土地出让价款及相应税费，入市主体应按财政部门制定的土地增值收益调节金征收使用管理办法缴纳土地增值收益调节金，受让方应按成交价款的4%缴纳调节金。

●广东省广州市《增城区集体经营性建设用地使用权入市实施办法（征求意见稿》（2021年3月31日）集体经营性建设用地所有权人出让、出租集体经营性建设用地使用权所取得的收益，归拥有集体经营性土地所有权的集体经济组织成员集体所有。

●山东省菏泽市《曹县集体经营性建设用地入市暂行办法（征求意见稿）》（2021年5月14日）：土地增值收益工业、仓储按30%、商业按50%收取收益调节金，资金缴入县财政，纳入地方一般公共预算管理，其他部分归入市主体分配。

●山东省青岛市《平度市集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（2020年12月23日，试行2年）：根据土地用途、土地等级分别按成交价款的6%～50%计提，再转让环节按净收益的30%计提缴纳。

从部分城市已发布的关于集体经营性建设用地入市的政策来看，地方政府通过收取土地增值收益调节金的方式，与集体经济组织共享土地增值收益，而传统的集体土地入市方式是在被征收为国有土地后进行出让，全部土地增值收益缴纳给政府。

截至2018年12月，33个试点县（市、区）已按新办法实施征地1,275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元 。

据此可计算得出，33个试点地区在试点期间征收的调节金占入市总价款的比例约为11.13%。部分城市划拨用地转出让时，按不低于申请办理出让手续时的40%市场评估地价标准计算土地出让金，因此，从政府土地管理层面对比，可确定集体经营性建设用地的土地增值收益低于国有建设用地。

确定集体经营性建设用地土地增值收益时，可参照同区域同类型用地的国有建设用地土地增值收益，通过修正两种供地方式的土地用途的改变、土地开发后所能达到的基础设施水平、周边设施完善程度、规划限制性条件、土地权利限制等因素影响得出，但上述因素目前较难进行量化。

在进行集体经营性建设用地土地估价时，需要结合当地相关政策以及估价目的，在确定地价定义时，分析价格内涵是否包含土地增值收益调节金。同时也需要关注在进行估价作业过程中，仅在地方政府文件或基准地价中规定土地增值收益调节金缴纳比例，不宜将其作为经科学论证的土地增值收益直接使用。

三、修订《实施条例》对评估机构带来的机遇与挑战

（1）对土地征收补偿标准进行的修订，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准根据公布区片综合地价确定，并要求区片综合地价至少每三年调整或者重新公布一次。估价机构可以为制定区片综合地价提供基础估价服务，为已公布的片区宗地地价定期更新提供技术支持

在拟申请征收土地前，县级以上地方人民政府应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。在此环节，估价机构可以提供社会稳定风险评估，对征收土地的社会稳定风险状况进行调查分析，确定风险点提出风险防范措施和处置预案

（2）《实施条例》明确了集体经营性建设用地入市条件，破解了土地估价确定地价定义缺乏依据的难题。随着各地全面推开农村集体经营性建设用地入市改革，不断扩大试点范围，越来越多的集体经营性建设用地涌入市场，估价机构可以在出让、转让、互换、出资、抵押环节提供估价服务，发挥土地估价在集体土地改革新形势中的作用。

（3）在村农自愿有偿退出宅基地、土地征收环节，估价机构可以村民的有偿退出、农村集体经济组织成员内部流转或宅基地征收补偿过程中提供专业服务；在允许以宅基地进行抵押贷款的区域，估价机构可以在村民申请抵押贷款环节提供抵押价值评估服务

（4）《实施条例》虽明确集体经营性建设用地入市条件但缺乏实施细则，且各城市法律法规和政策具有强烈的地方特色，集体土地市场未发育成熟，土地估价实操上难题较多，对估价从业人员技术水平要求高，估价机构可聘请相关领域的专家学者进行指导或培训，提高技术团队的专业水平。

（5）估价师在工作中，对《实施条例》《土地管理法》修订前后内容进行全面清理，密切关注新的政策法规、行政规章、地方法律法规和政策，关注这些变化对于土地估价的影响。

往期推荐

长按关注

价值领地

了解楼市｜关注我们

有态度的房地产信息原创平台

支持我们就『星标』和『在看』一下吧！

扫描下方二维码，关注作者公众号