物业小区业主委员会有权出租小区地下人防及设备层吗

在城市商品房开发过程中，为了国防利益和国家安全，要求开发商修建一定的地下防空工事。对于这些人防工程的权利归属，在《物权法》实施前后一直存在争议，而在司法实践中，由于人防工程引发的诉讼也不在少数。例如，有业主即因为开发商与其在《商品房买卖（预售）合同》中约定人防工程属于开发商所有而诉至法院，要求确认该约定无效。有业主则因为开发商使用人防工程作为地下车库对外出租，要求确认地下车库为业主共有，开发商返还收益。
对于居住小区内人防工程的权利归属，有观点认为，居住小区内人防工程由社会力量投资建设，但其中国家不仅减让土地出让金、减免有关税费，还给予各种优惠，因此，国家也有间接投资。况且人防工程是国家的重要战备设施，具有特殊属性。因此居住小区内人防工程所有权属于国家，使用管理权归人民防空主管部门。还有观点则认为，居住小区内的人防工程一般不由国家直接投资，也并非直接用于国防目的，因此不属于物权法规定的国防资产范畴。对于居住小区内人防工程归属的判断，宜从出资角度加以考虑。国家投资建设的人防工程产权归国家所有；对于建设单位投资兴建的人防工程，应认定归建设单位所有；建设单位在销售房屋时，将人防工程面积计入公摊面积，该人防工程应认定由建筑物区分所有人即业主共有。
从《物权法》之前的规定来看，曾有相关规定明确规定人防工程属于国家所有。比如1985年的国家人防委、财政部《关于平时使用人防工程收费的暂行规定》即规定，人防工程及其设备设施是国家的财产。中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》也明确规定，人民防空工程建设项目（包括配套设施及附属工程）属于国防工程和社会公益性建设项目，按照国家相关规定享受优惠政策。从《人民防空法》的规定来看，目前可以确定的原则是：人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。而作为物权的基本法律，《物权法》对此并未作出规定。《建筑物区分所有权司法解释》对此亦未涉及。因此，对于人防工程的所有权归属，仍需通过立法予以明确。在司法实践中，解决各类争议的基点只能为：人防工程由投资者使用管理，享有收益。
另外，需要注意的是，对于人防工程变更用途使用的，不能根据变更后的用途来确定权属。例如，人防工程作为地下车库使用的，不能根据《物权法》第七十四条的规定，按照建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定；占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有的规则来确定权属。

1、物业小区内的空地、场所、设施设备都是属于全体业主所有
物业管理公司只是有业主委员会选聘的物业服务公司，对于小区内的场地、设施设备、物业用房等都没有处置权
2、更改、变更物业小区内的空地、场所、设施设备等都应当由业主委员会安排召开业主大会由全体业主讨论、投票决定，是否需要修改，全体业主同意之后，由业主委员会根据全体业主的意愿填写申请报当地规划建设行政机关。审批通过之后方可进行更改。
3、即便完成了上述手续之后，由空地更改为停车位后的收入归全体业主所有应当首先收入维修基金。不能作为物业的收入。

在当前的商业住宅小区中，人防工程大多被用作以下四个用途。
1、出租给商户，从事商业经营活动。在商业化住宅小区内，开发商或者物业公司都会首先考虑引入商业活动，一方面是为了迎合小区居民日常生活便利的需求，另一方面也获取较大的租金收益。一般来说，在商业化住宅小区的人防工程内，我们见到**多的有商场，主要是以小区内居民为消费群体的超市，也有一些便民蔬菜水果市场，还有一些用于娱乐场所的经营，歌舞厅以及影剧院等。此外，还有一些被出租用于休闲场所的经营，如台球室，健身房等。在人防工程内经营理发店和按摩院也比较普遍。
2、出租给非本小区居民住宿。通常情况下，这种情况主要出现在中档以下管理不是很严格的商业住宅小区，小区内的人防工程被出租，然后租用者再将人防工程转租出去，**终作为居住用途而对外出租。出租对象主要为小区周围的校园学生或者外来打工人员，出租方式有的以宾馆为载体进行短期出租，有的则划分为小房间而专门对外出租。笔者在北京市万柳路上一个小区内看到，位于地下二层的人防工程被私人租得，然后进行简单的装修后再对外出租。在不到四百平方米的地下空间内，被划分成由三平方米到十平方米不等的四十多个小房间，以一间三百元到八百元不等的价钱对外出租。而租住户主要是外地来京打工人员和附近**的学生。
3、用作物业公司、居委会和业主委员会的办公用地。在许多商业化住宅小区内，出于各种因素的考虑，部分物业公司会将公司的办公场所设于人防工程内部，一方面节省地上空间，发挥更大的经济效益，另一方面减少公司办公的成本。有的小区中业主委员会和居民委员会的办公场所也设于人防工程内。在很多物业公司看来，将人防工程作为小区内相关部门和组织的办公室使用，无疑是一个不错的选择。除了作为办公室设施，还有许多物业公司将人防工程作为物资原料的仓库来使用。
4、改建地下车库。**为常见的就是人防工程被改作地下车库，在许多新近建成的商业化住宅小区，其中的人防工程中的大部分都作为地下车库来设计和投入使用。作为地下车库投入使用之所以受到越来越多的开发商和物业公司的青睐，一方面是由于作为地下车库的人防工程能够带来比其他商业用途更好的经济效益，另一方面，在经营管理方面，作为地下车库要比出租给商户或者外来人员居住更易于管理和经营。同时也是适应当前普遍存在的小区业主对停车位日益上涨的需求。地下停车场与人防工程的结合如此之紧密，以至于北京万柳某小区业主曾先生在被问及人防工程时说到：“小区内哪有人防工程呢？人防工程主要是指政府所建的那些专门的防空洞，我们小区内地下空间则全部是一个大的停车场”。
商业化住宅小区内人防工程的产权归属
关于商业化住宅小区内人防工程的权属问题，在《人民防空法》第五条中规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”依据这条简单的定义，可以归纳为“谁投资，谁受益”的原则。因而，在商业化住宅小区人防工程的产权归属问题上主要存在有以下三种看法：
第一种看法认为，小区内人防工程归国家所有，其所有权和收益应该归国家所有。持此种观点的人认为：人防工程是国防的组成部分，因而归国家所有，开发商并不能将人防工程出售给业主。并且根据国家政策，减让了开发商在人防工程面积的土地出让金和有关税费。这实际上也可以看作是国家的间接投资。因而商业化住宅小区中，人防工程的产权应归国家所有，其使用管理权则应归人民防空主管部门。在北京市政府[1992]第33号文件中提出，统一规划的居住小区人防工程“列为本市的公共设施”。北京市京房地物字[1998]第550号文件《关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知》第二条也规定“人防工程系国有资产”。在实践中，产权归国家所有是一个主流存在方式，在很多物业小区，当被问及人防工程的产权和收益归属时，物业公司均称“根据法律法规的规定，商业住宅小区内人防工程当然是属于区人防办（人民防空办公室）所有，包括出租管理和收益都是由人防办来管理的，与物业公司无关”。
另一种观点认为：人防工程归开发商和物业公司所有。人防工程是由开发商投资兴建，在开发商与业主的购房协议中并未将人防工程的所有权出售给业主，根据“谁投资，谁受益”的原则，开发商是小区内人防工程的投资者，理所当然也是人防工程的产权所有人。北京万柳某中档小区业主王先生就认为：商业住宅小区内建筑用地其地上部分当然归业主所有，可是地下部分是开发商所投资兴建，并不同于地上建筑物部分，并没有在购房合同中出售给业主。因而应当归开发商所有。一半以上的业主都认为，小区人防工程的出租管理和收益所得**终是归物业公司和开发商所有，而并不是归政府人防办所有。
第三种观点则认为，人防工程应该归业主共同所有。持该种观点的主要是一部分业主和律师，他们认为：根据地上建筑物与土地使用权不可分割原则，地产商已将全部土地面积分摊至全体业主，小区的土地使用权因此为小区业主所享有。而开发商不再享有该小区的土地使用权，因而也不享有该小区范围内地上建筑物的所有权和支配权，以及地下人防工程的所有权。并且，随着房屋销售的完成，业主代替房产开发商成为人防工程的投资者，依法享有人防工程的所有权，这也符合“谁投资，谁受益”的原则。很多业主认为，包括地下车库在内的人防工程，其所有权应归全体业主共同所有，因而其收益也应该归全体业主所有。但是在实际情况中，由于“法律制度的不健全”，导致业主事实上无法获得人防工程的所有权。
人防工程管理中出现的主要问题
由于人防工程的出租，许多不属于小区业主的人员来往于小区内，给小区带来了许多不安全因素。尤其是把人防工程作为宾馆和出租房屋用途的小区，此种问题尤为凸现。在2005年8月初，北京市海淀区莲花小区400多名业主在小区挂出标语，抗议开发商将2号楼地下一层出租给一名韩国人开足疗馆。因为足疗馆引来了许多顾客，不但将鱼龙混杂的外部人员引入社区，还影响了小区居民的日常生活规律，并严重扰乱了小区内居民的生活安全。而在有的小区，人防办或者开发商将小区内人防工程出租作宾馆使用，宾馆中住宿人员流动性大，人员构成复杂，要么制造噪音影响小区居民的生活，要么不注意公共设施和环境的保护破坏共有环境。有的小区还出现租住户在小区内因为与业主的争执而殴打业主的现象。2005年10月17日，华清嘉园甲15号楼的9名业主将海淀区人民防空办公室告上法庭，起因就是人防办将该楼地下的人防工程出租，由于这个人防工程多次易主，导致小区出现很大的安全隐患。
还有的小区内人防工程内部结构不合理，安全设施不符合要求。在大多数用于出租的人防工程内，并不宽敞的空间，由于被分割成了一个个便于出租的小房间，因而在人防工程内的过道十分曲折复杂，走在其中感觉就像进入了迷宫。而且有的小区在将人防工程出租使用时，日常的出租管理并不完善，许多租住人员在人防工程内使用电炉、热得快等违章电器，这种情况很容易造成火情，一旦发生火情，迷宫一样的出路无疑是十分危险的。在少数小区的人防工程中，处于地下二层的空间被出租住宿，可是整个地下空间只有一个出入口，甚至连管理人员都不了解是否存在其他应急出口，这种状况无疑是十分危险的。
小区人防工程期待“名分”
近年来，各类小区人防工程纠纷纷纷见诸于报端，例如人防工程地下室改造成车库出租出售，但无法取得产权证书；小区地下人防工程被改造成小旅社从事经营活动影响了小区业主的正常生活等等。由此也引发了社会各界对小区人防工程的一系列的讨论。如，小区人防工程能否出租出售？开发商和物业管理公司是否有权对人防工程进行使用收益和管理经营？等等。但**主要的还是人防工程的权属问题。
笔者进行了大量的网络检索，查找了许多资料，**终发现在我国目前现有的关于人防工程的法律法规**主要的有《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人防法》）和国家人防办关于颁布《人民防空工程平时开发利用管理办法》的通知〔2001〕国人防办字第211号（以下简称《通知》）。在《人防法》和《通知》中都提到“投资者”一词，在《通知》中还用到“人民防空工程隶属单位”一词，但都未明确规定其权属关系。并且人防工程均无任何法律意义上的产权证书。换言之，人防工程无法进入市场进行交易，自然也就不能够出售。
在这里有必要先提一下：我国人防工程基本构成大致可分为三大部分。一是公共工程，二是单位工程，三是结建工程（即结合民用建筑修建的防空地下室，其目前主要表现形式就是我们日常生活**常见的开发商开发的小区人防工程）。其中公共工程与单位工程其“投资者”较好确定，关键就是结建工程部分（小区人防工程）权属产生争议。
在笔者检索的资料当中，声称对小区人防工程拥有所有权的主要有人防办、开发商、业主三方。并且都各执一词，难分高下，现将其主要观点表述如下：
人防办：小区人防工程应属于人防国有资产
1、结建人防工程是城市民用建筑建设单位或开发商必须依法履行的义务。《人防法》第四条规定，“人民防空经费由国家和社会共同负担”，第八条规定，“一切组织和个人都必须依法履行人民防空的义务”，第二十二条规定，“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”，第四十八条规定，“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下罚款”。这些条款表明这种义务是强制性的，是必须履行的。
2、根据国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》（计价格[2000]474号）及各省实施《人防法》办法，各地都有类似规定“因条件限制不能按规定修建防空地下室的，或按规定易地修建防空地下室确有困难的，必须缴纳易地建设费”。因此不能片面强调结合城市民用建筑修建人防工程是建设单位或开发商的投资行为，它应该更多的是国家法律强制要求的一种义务，并且从义务均衡的角度出发，如果没有修建防空地下室而缴纳易地建设费，该费用即上缴国家，由政府人防部门另行安排修建了公共人防工程，其所有权自然归国家所有。而如果修建了防空地下室，所有权却非国有，这显然义务不均衡。

一、观点：依法成立的业主委员会在其职责范围内经业主代表大会授权，有权就与物业管理有关的、涉及全体业主公共利益的事宜，以物业公司为被告向人民法院提起民事诉讼，并有权对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料，未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房的情形，以自己名义提起诉讼。其他的情形，比如与物业管理无关的、个别或部分业主的事宜，业主委员会无权向人民法院提起民事诉讼。也就是说，业主委员会具有诉讼主体资格、可以告状，但不能随意告状、不能想告谁就告谁，它只能针对法律、行政法规、地方性法规和司法解释认可的上述事项提起诉讼，对业主的共有权问题，只能由业主自己主张和行使。

二、基本依据

1、相关法律、法规

（1）《物权法》第八十三条

业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。业主对侵害自己合法权益的行为，可以依法向人民法院提起诉讼。



（2）《**高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2009]7号 ）第十五条　

业主或者其他行为人违反法律、法规、国家相关强制性标准、管理规约，或者违反业主大会、业主委员会依法作出的决定，实施下列行为的，可以认定为物权法第八十三条第二款所称的其他“损害他人合法权益的行为”：（一）损害房屋承重结构，损害或者违章使用电力、燃气、消防设施，在建筑物内放置危险、放射性物品等危及建筑物安全或者妨碍建筑物正常使用；（二）违反规定破坏、改变建筑物外墙面的形状、颜色等损害建筑物外观；（三）违反规定进行房屋装饰装修；（四）违章加建、改建，侵占、挖掘公共通道、道路、场地或者其他共有部分。

据此，业主委员会的诉请范围被限制在“对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为”，即对上述事项，业主委员会才享有诉讼主体资格、才可以依法向人民法院提起诉讼。

（3） 《物业管理条例》

第2条“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同的约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理、维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动”。

第15条“业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；（四）监督业主公约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责”等规定。

第19条：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律法规的。物业所在地的区县人民政府房地产行政主管部门，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”

据上，《物业管理条例》赋予业主委员会的权利能力中并无针对业主的合同权利及共有权问题参与民事诉讼的规定。故，业主委员会具备诉讼主体资格是毫无疑问的，但它的诉请范围受限 比如：针对业主的共有权问题，只能由业主自己主张和行使。

（4）《**高人民法院关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格的复函（2002)民立他字第46号
安徽省高级人民法院：
你院[2002]皖民一终字第112号《关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格的请示报告》收悉。经研究，答复如下：
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第 四十九条、**高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十条的规定，金湖新村业主委员会符合“其他组织”条件，对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料、未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房的，可以自己名义提起诉讼。

（5）《广东省物业管理条例》

第41条：“建设单位违反本条例第三十二条、第三十四条规定，不按规定划物业管理维修基金、移交公共用房和管理用房的，……，业主委员会可以依法向人民法院起诉。”

（6）第56条：“建设单位、业主不按时缴交物业维修基金的，……，业主委员会可以依法向人民法院起诉。”

（7）广东省高级人民法院在对深圳中院的批复》

“经房地产行政主管部门备案登记的业主委员会，对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅规划图等资料，未提供配套公用设施，公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房引起的纠纷，以及全体业主与物业管理公司之间因住宅小区物业管理引起的纠纷，可以自己名义提起诉讼。”

基此，依法成立的业主委员会在其职责范围内经业主代表大会授权，有权对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料，未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房的，可以自己名义提起诉讼。其他的情形，比如与物业管理无关的、个别或部分业主的事宜，业主委员会无权向人民法院提起民事诉讼。

10月30日，涪城区人民法院审理并宣判某小区业主委员会（以下简称业委会）诉被告某房地产开发有限公司（以下简称开发商）业主共有权纠纷一案，法院一审判决业委会对该物业小区地下人防工程享有管理、使用的权利，其收益归全体业主。
据了解，这是四川省第一例因地下车库引发的权属纠纷且一审胜诉的官司，判决对类似纠纷具有一定的借鉴意义。
开发商卖车库引发官司2007年1月26日，居民肖某在涪城区安昌路某小区以9万元的价格购买了一个车库，交钱后，开发商迟迟没有办《产权证》。今年3月，开发商明确告诉他无法办理《产权证》，可以退钱，但不退违约金，可以和开发商签订一份使用车库70年的协议。但每年5000多元贷款利息，开发商却不予计算在内。
肖某将情况反映到业委会，希望其出面协商解决纠纷。业委会介入纠纷后发现，开发商从2007年初业主入住后，地下停车场就一直在对业主出售、收费。之前业主对开发商的行为虽然颇有异议，但小区地下车库的权属到底归谁，业主没有深究。
业委会后经了解，该地下车库属人防工程。业委会认为在没有取得合法所有权的情况下，开发商不能对外出售、出租地下车库。业委会遂代表小区900多业主，于今年4月13日将开发商告上法庭，请求依法确认业主对地下停车场有占有、使用、收益的权利。
被告：收益归投资者，原告无资格就车库归属起诉。“地下车库到底归开发商还是小区业主共有？业主是否有使用权？”该案引起社会极大关注，也引起当事双方的极大争议。涪城区法院公开开庭审理该案时，原、被告在法庭辩论阶段争论异常激烈。
被告开发商代理人认为，原告业委会不是适格原告。按照《民法通则》的规定，只有公民、法人、其他组织才是民事诉讼主体，原告只是业主大会执行机构，是内设机构，无独立财产，无机构代码证。某小区地下停车场属于人民防空工程，被告作为该项目的开发商，依法享有占有、使用、收益的权利，该权利不属于业主或业主委员会。地下车场是国家战备设施，不属于小区业主共有设施。《商品房买卖合同》明确地下车场不属于分摊、公共房屋设施。《商品房买卖合同》补充协议也约定“除纳入商品房分摊的楼梯、电梯、外墙外，其他公共配套建筑及设施由出卖人修建，其费用未计入商品房价格成本中，产权归出卖人所有”。因此，某小区地下停车场并未纳入商品房公摊，业主和被告签订的《商品房买卖合同》中确认的房屋价款，并不包括地下停车场，业主的购买行为不发生投资者主体的变更，而被告才是该工程唯一的投资者。
被告作为投资者，对该地下车库享有的权利源于法律规定。根据《人民防空法》第5条规定，平时由投资者使用管理，收益归投资者。原告无资格就车库归属起诉。原告诉请无法律依据，应依法驳回。
焦点：车库投资者是谁，工程造价是否进入业主购房成本？本案双方当事人争议的焦点，在于小区商住楼地下车库（人防工程）的投资者是谁，该工程造价是否进入业主的购房成本？是否计入公摊面积？
法院查明，该小区商住楼土地使用面积13235.83平方米；总建筑面积74550平方米；总造价85674769.07元。原、被告讼争的人防工程部分（平战结合地下室车库）7780平方米，包含在总建筑面积之内，但未计入业主购买的单元房的公摊面积。也就是说，该小区总的建筑成本已包括地下室。
根据四川省物价局、四川省建筑委员会《四川省商品住宅价格管理办法》第六条“商品住宅的成本构成”第（3）项“房屋建筑安装工程费。按建筑施工图的要求和标准，规定应进入建筑工程（含安装）的费用。”的规定，可以认定该小区地下人防工程的建筑投资部分，开发商在出售商品房时，已将该投资计入商品房价格成本中。
据此，该商住楼地下7780平方米的人防工程实际投资者应为原告。
一审判决：业主委员会享有管理、使用权 收益归全体业主。法院审理认为，原、被告诉争的人防工程建筑虽未计入业主购买的单元房的分摊面积，但由于人防工程是国家的人防战备设施，根据《中华人共和国人民防空法》第五条“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者使用。”的规定，原告作为该人防工程的投资者，依法享有对该人防工程平时使用、管理、收益的权利。被告辩称某小区地下停车场未纳入商品房公摊，房屋价款并不包括地下停车场，业主委员会不是本案适格原告，不能独立承担民事责任的理由不成立。
在《补充协议》中，原、被告虽对其他公共配套建筑及设施约定由出卖人修建，修建费用未进入商品房价格成本，但该约定与被告向绵阳市建筑工程造价管理站所报工程造价不符，被告也未举证证明，为修建地下人防工程所投入的资金支出情况。被告编制的造价书未单独反映该工程造价情况。与业主的约定，也不符合省物价局、省建筑委员会《四川省商品住宅价格管理办法》关于“商品住宅的成本构成”的规定，故该辩称理由不能成立。
对于原告的诉讼主体的辩称，**高人民法院已有明确规定，“对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料、未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房的，可以自己名义提起诉讼”。据此，原告诉讼主体适格。被告的该辩称理由亦不能成立。依照我国《中华人民共和国人民防空法》第5条之规定，法院作出前述一审判决。
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