前言导读
6月7日，北京市住建委发布《北京市城市更新条例》（征求意见稿，下文简称“《条例》征求意见稿”），并启动公开征求意见。《条例》征求意见稿聚焦民生保障和突出首都特点，明确北京市城市更新5大类、12项更新内容，在强化规划土地保障、加大更新政策支持力度方面颇具亮点。
一、 城市更新界定、目的及原则
范围界定：北京市城市更新是指对建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。不包括土地储备、房地产一级开发等项目。
实施目的：完善城市功能，改善人居环境，加强历史文化保护传承，转变城市建设方式，推动城市高质量发展。
遵循原则：遵循规划引领、有序推进，政府统筹、市场运作，科技赋能、绿色发展，问题导向、问需于民，多元参与、共治共享的原则。
敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态，坚持“留改拆”并举，延续“减量发展”，不搞“大拆大建”是北京城市更新的特点。
二、 城市更新分类及配套政策
在总结北京市城市更新工作实践经验的基础上，《条例》征求意见稿提炼总结出5大更新类型、12项更新内容，并明确相应的保障和支持政策。具体内容如下：
1、居住类城市更新
含老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等，以保障房屋安全，提升居住品质为主。
实施首都功能核心区平房（院落）保护性修缮、恢复性修建，可采用申请式退租、换租、房屋置换等安置方式。支持社会资本开展更新房屋再利用，实施主体完成直管公房申请式退租和恢复性修建后，可获得房屋经营权，依据街区控制性详细规划，利用腾退空间发展租赁住房、便民服务及文旅服务等行业。
亮点
《条例》征求意见稿提出“推进直管公房经营权质押，鼓励金融机构向获得区政府批准授权的实施主体给予贷款支持”。通过经营权质押贷款，可有效保障项目后续运营资金来源，缓解实施主体资金压力。
实施简易楼和危旧楼房改建，资金由政府、居民、社会资本共担，居民可提取住房公积金或利用公积金贷款用于支付改建成本费用。重点地区和历史文化街区内的危旧楼房和简易楼，鼓励居民腾退外迁。
亮点
简易楼和危旧楼房改建项目在提升规划功能、不增加城市人口的前提下，可利用地上、地下空间适当增加建筑面积，作为共有产权住房或保障性租赁住房，改善居民居住条件。其增加的规模由各区单独备案统计，通过市区统筹，实现动态平衡。此举在落实“人地双减量”前提下，通过建筑指标动态平衡，增加居民住房面积，并明确改造后房屋纳入保障性住房体系。
实施老旧小区综合整治改造，经业主共同决定，业主共有的设施与公共空间，可通过改扩建用于补充小区便民服务设施、增加停车位。
亮点
公有住房腾退，可采取房屋置换的方式进行，房屋置换可采取租赁置换和产权置换两种方式；私有房屋腾退，腾退协议签约比例达到百分之九十五以上的，实施主体与未签约物业权利人可以向区人民政府申请调解。调解不成且项目涉及公共利益的，区人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定做出征收决定。《条例》征求意见稿进一步明确住房腾退处置方式，有效保障住房腾退类项目的推进实施。
2、产业类城市更新
含老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等，以推动存量空间资源提质增效为主。
实施老旧厂房更新改造，产业发展与街区功能定位相适应，补充公共服务设施，补齐城市功能短板，发展高精尖产业。
亮点一
已开工或完工的，因手续缺失尚未办理消防验收等手续的老旧厂房改造项目，可参照新建项目补办相关手续。消防验收合格是项目投入使用的前提，此举打通了已实施项目在手续办理上的堵点，提升项目投入使用速度。
亮点二
在符合设计要求、保障建筑安全的基础上，可以合理利用厂房空间进行加层改造。此处理解是对层高较高厂房内部进行加层改造，而不是从房屋顶端加盖楼层。后续还需制定政策明确老旧厂房内部加层改造的管理细则、面积认定标准及手续办理流程。
实施低效产业园区更新，推动传统产业转型升级，发展新产业、新业态，聚集创新资源、培育新兴产业，完善产业园区配套设施。
亮点
建立产业园区分级分类认定标准，将产业类型、投资强度、产出效率、创新能力、节能环保等要求作为产业园区土地供应的前置条件，并与产权主体及实施主体签订履约监管协议。对于未达到履约监管协议约定条件的，按照约定收回建设用地使用权。建立产业园区分级分类认定标准可保障引进产业符合园区定位，通过优胜劣汰推动产业转型升级。
实施老旧低效楼宇更新。优化业态结构、完善建筑安全和使用功能、提升空间品质、提高服务水平，拓展新场景、挖掘新消费潜力、提升城市活力，提高智能化水平、满足现代商务办公需求，促进国际消费中心城市和智慧城市建设。
亮点
《条例》征求意见稿再次强调同一建筑中允许不同功能用途相互混合，在符合相关安全等规定的条件下，可在商业、商务办公建筑内安排文化、体育、教育、医疗、社会福利、宿舍居住等功能。
3、设施类城市更新
含老旧市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，以更新改造、保障安全、补足短板为主。
亮点
建立市政专业整合工作推进机制，统筹道路施工和地下管线建设。新建道路的地下管线工程原则上应随同新建道路工程同步办理立项、规划和施工许可。道路施工和地下管线建设统筹推进实施可以将审批、施工做到一次性完成，避免重复工作带来的资源、时间浪费，大大提高了工作效率。
4、公共空间类城市更新
含绿色空间、滨水空间、慢行系统等，以提升环境品质为主。
亮点
企业可通过提供专业化物业服务、作为实施主体等方式参与公共空间改造，实现公共空间长期运营。点明企业参与公共空间改造的路径，后续对改造运营规则等还需进一步明细。
5、区域综合性城市更新
统筹存量资源配置，优化功能布局，实现片区可持续发展。重点推动轨道交通场站及周边存量建筑一体化更新，推动重大项目及周边地区更新。
除上述5大类城市更新，此外还有市人民政府确定的其他城市更新活动。
三、 规划管控与流程管理
《条例》征求意见稿明确实施城市更新项目规划依据和办理流程，强化规划编制前期街区现状评估以及实施方案编制前项目现状调查评估，意在彻底掌握区域及项目信息基础上，对症下药、有序更新。
1、规划管控
《条例》征求意见稿明确，控制性详细规划是城市更新项目实施的规划依据；城市更新专项规划是指导城市更新工作的总体安排，经批准后纳入控制性详细规划。二者对资源和任务进行时空统筹和区域统筹，引领城市更新项目实施，推进城市更新工作。
《条例》征求意见稿提出，编制城市更新专项规划、控制性详细规划前应对街区现状进行评估，分类梳理规划范围内需要更新改造的建筑和空间信息，以及存量资源的分布、功能、规模等信息，自下而上查找问题，提出更新利用的引导方向和实施要求。涉及历史文化资源的，应当开展历史文化资源调查评估。
2、流程管理
建立市、区城市更新项目库。实行城市更新项目常态申报和动态调整机制，具备实施条件的项目纳入城市更新计划。
实施主体编制城市更新项目实施方案。通过开展现状评估、房屋建筑性能评估、消防安全评估、更新需求征询、资源整合等工作，明确更新范围、内容、方式及建筑规模、使用功能、设计方案、建设计划、土地取得方式、市政基础设施和公共服务设施建设、成本测算、资金筹措方式、运营管理模式、产权办理等内容。
城市更新项目实施方案依据控制性详细规划编制；也可与控制性详细规划同步编制，一并上报；重大的城市更新项目可先行编制实施方案，经市政府批准后纳入控制性详细规划。小规模、低风险、功能单一的城市更新项目可直接编制更新项目设计方案。
项目实施方案由区人民政府组织区相关行业主管部门进行联合审查。审查通过后出具相关意见，并在城市更新信息系统上公示（不少于十个工作日）。
政府投资为主的城市更新项目，可由区人民政府或实施主体将相同、相近类型项目或同一实施单元内的项目合并招标，统一设计。鼓励中小企业和事务所积极承接更新项目。
项目实施主体依据审查通过的项目实施方案申请办理投资、土地、规划、建设等行政许可或备案，各主管部门实行联合审批。
除上述规划、审批流程外，《条例》征求意见稿还明确城市更新过程中，市政府、委办局、区政府、街道办、镇政府、居委会、村委会各级职能单位责任分工，并提出设立城市更新专家委员会、建立责任规划师参与制度、实行建筑师负责制，建立统一的城市更新信息系统等，以确保对城市更新活动进行统筹推进、监督管理，为城市更新项目的实施提供服务保障。
四、 保障政策及亮点
1、规划保障政策
亮点一
允许存量建筑用途转换，建筑用途转换经批准后，土地用途可兼容或变更
存量建筑用途转换类型：鼓励各类存量建筑转换为公共服务设施、城乡基础设施、公共安全设施；允许公共管理和公共服务类建筑用途相互转换；允许商业服务业类建筑用途相互转换；允许工业及仓储类建筑在符合控制性详细规划和工业用地管控要求的前提下，转换为其他用途。
土地用途可兼容或变更要求：建筑用途转换符合正面清单和比例管控要求的，允许土地用途兼容，按照不改变规划用地性质和土地用途管理。超过比例管控要求的，应当变更土地用途，按照转换后的主用途管理。变更土地用途的，按照主用途确定建设用地使用权配置方式、使用年期，结合兼容用途及比例确定综合地价。主用途可按照不同建筑用途的建筑规模比例或功能重要性确定。
《条例》征求意见稿首次提出在一级用地分类指导下，存量建筑用途转换，允许土地用途兼容。解决了存量建筑用途转换后涉及的土地用途是否随之变更、如何变更的难点问题。后续相关管理部门会制定具体规则，明确用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术标准。
亮点二
未取得规划建设指标的地上、地下空间，完善规划、用地手续后可用于补建停车设施
未申请或未取得规划建设指标的地上、地下空间，在办理用地、规划手续后，用于补建停车设施的，可以办理独立车位产权及配套设施产权。
停车难是老城区的突出问题，未取得规划建设指标的地上、地下空间以往都是作为临时使用，无法办理合法手续、建设永久设施。本次《条例》征求意见稿在用地、规划手续办理上有所突破，合法合规利用后，产权办理问题也迎刃而解。
亮点三
支持利用腾退地下空间建设社区公共配套服务设施
支持利用腾退地下空间用于仓储、便民店、家政等便民商业服务网点及文体中心、社区活动中心、宣教基地、物业办公、养老服务等社区公共配套服务设施，利用腾退地下空间补充完善街区服务功能。
北京市民防地下空间资源丰富、分布广泛，适度提高其利用效率，有助于节省空间资源，便民利民，更加彰显其公益属性。
亮点四
附属设施增加的建筑规模不计入总建筑规模
在城市更新改造中，为满足安全、环保、无障碍标准而增设必要的消防楼梯、连廊、风道、无障碍设施、电梯、外墙保温、室外开敞性公共空间等附属设施，增加的建筑规模可不计入总建筑规模。
亮点五
部分建筑设计指标可按照改造后不低于现状的标准进行审批
在保障公共安全的前提下，城市更新中既有建筑改造的绿地率可按区域统筹核算；人防、建筑退线、日照间距、日照时间、机动车停车数量等无法达到现行标准和规范的，可按照改造后不低于现状的标准进行审批。
既有建筑改造设计往往无法满足现行审查标准，是制约项目实施的一大难题。在城市更新既有建筑改造标准和规范尚未出台的情况下，按照改造后不低于现状的标准进行审批可谓是政策空窗期的优选良策。
2、用地保障政策
城市更新项目建设用地使用权依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资（入股）等有偿方式或划拨方式配置。采取有偿方式配置建设用地使用权的，可以协议方式办理用地手续。
亮点一
明确土地分割处置方式
根据实施规划需要，或者涉及土地分割处置的，依法由政府收储后，采取公开招标、拍卖、挂牌等方式重新配置建设用地使用权。
亮点二
增加租赁转出让条件
《条例》征求意见稿明确，租赁建设用地使用权可依法登记，在租赁期内，承租人按规定支付土地租金并完成更新改造后，符合条件的，租赁建设用地使用权可依法转为出让建设用地使用权。依法登记有效保障了承租人的用地权益，先租后让降低了项目前期资金投入，缓解承租人资金压力。
亮点三
完善土地5年过渡期政策
《条例》征求意见稿在原土地过渡期政策基础上，补充“过渡期内，可按新用途办理规划许可和施工许可手续，不补缴土地价款，不办理不动产登记”。进一步明确过渡期内，项目实施改造的手续办理要求。
3、资金保障政策
资金保障方面，《条例》征求意见稿提出，对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目予以资金支持，引导社会资本参与。鼓励通过依法发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。纳入城市更新计划的项目，依法享受行政事业性收费减免，涉及纳税人依法享受税收优惠政策。鼓励住房公积金支持城市更新项目。
4、其他保障政策
亮点一
补充办理不动产登记认定条件
城市更新范围内未办理不动产登记的，但已取得土地、规划审批手续的建筑物，在属地不动产登记机构完成地籍调查后，可纳入实施方案办理相关手续。
对于审批手续不全、无任何手续、现状与原审批情况不一致等情形，区政府应当组织有关部门进行调查、认定，涉及违反法律法规规章规定的，依照相关规定进行处理。能够按照现状保留完善相关手续的建筑物，可纳入实施方案办理相关手续。
亮点二
消防可按照不低于建成时的消防技术标准或采用消防性能化方法进行设计
按照尊重历史、因地制宜的原则，改造项目受条件制约执行现行消防技术标准确有困难的，可按照不低于建成时的消防技术标准或采用消防性能化方法进行设计。
同既有建筑改造设计一样，在既有建筑改造消防技术标准或方案审查流程尚未出台的情况下，明确政策空窗期处置办法，加快推进项目实施。
亮点三
从事经营活动的，相关部门可予办理经营许可
《条例》征求意见稿在原“利用更新改造空间按项目实施方案从事经营活动的，相关部门可予办理经营许可”的基础上，增加“对于原有建筑物进行多种功能使用，不变更不动产登记的，不影响实施主体办理市场主体登记等经营许可手续”内容。对存量建筑用途兼容使用后，登记等经营许可手续办理进行了进一步明确。
首佳观点
《北京市城市更新条例》尚处于公开征求意见期间，预计年内能够正式出台。从当前内容来看，《条例》征求意见稿在建筑功能转变、用地功能兼容、地上地下空间统筹利用、地价和土地利用方式等方面有所突破和创新；同时，在适用于城市更新的标准与技术规范尚不完善、更新项目的审批流程与实施路径尚不明晰的情况下，给出了有利于当前推进城市更新项目实施的过渡办法，打通项目实施的难点和堵点。后续，随着各街区控制性详细规划的编制完成，相关规范的陆续完善，北京市城市更新将步入全面、快速推进阶段。
《北京市城市更新条例》征求意见的反馈路径：
公开征求意见时间为：2022年6月7日至2022年7月6日
意见反馈渠道如下：
1.电子邮箱：zjw_csgxzhy@zjw.beijing.gov.cn
2.通讯地址：北京市通州区达济街9号北京市住房城乡建设委城市更新专班（请在信封上注明“意见征集”字样）
3.电话：010-55597813
4.传真：010-55597534
5.登录北京市人民政府网站（http://www.beijing.gov.cn），在“政民互动”版块下的“政策性文件意见征集”专栏中提出意见。
- 《北京市城市更新条例》（征求意见稿）特点、亮点聚焦
