集体土地使用权头次流转和再次流转区别是什么

伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。

　一是土地所有权的流转，只能从集体所有土地流转到国家所有土地，是单向性的流转，也是头次和少有一次次数的流转。因为根据《宪法》第10条第1款和第2款的规定可知，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。土地所有权的属性有且只有两种，即国家所有和集体所有，不可能出现其他第三者所有。
　　二是土地使用权的流转，在保留集体土地所有权不变的情况下，集体土地的所有者可以将其一定期限的土地使用权流转给符合法律规定的人使用，同时在合法的前提下，该人也可以再次流转集体土地的使用权给其他人使用。因此，集体土地使用权的流转，存在头次流转与再次流转之分。

虽然“头次流转”和“再次流转”都可以实现土地有偿使用，但两者间有着重要的区别：
（1）所谓的“头次流转”，实质上是土地使用权与土地所有权的初次分离。在我国现行土地制度下，这种分离与建设用地使用权的取得实质上属于同一过程，通常会涉及到土地用途的改变和土地利用规划的实施。因此，集体建设用地使用权与所有权分离的前提是政府依法审批。虽然“头次流转”中土地所有者与使用者之间的流转协议，*终还要经人民政府的批准，但这种批准是被动的、形式上的，很难体现审批的真正意图。在政府审批把关不严的情况下，很可能导致大量土地在乡（镇）政府的操作下涌入市场，耕地保护将更加艰难。而“再次流转”只限于建设用地使用权的流转，一般不涉及到农地的转用问题和规划的变更，也无需政府审批。以所谓的“头次流转”获得建设用地使用权的做法，实质上是规避政府审批的非法占地行为。
（2）“头次流转”主要发生在集体土地所有者与土地使用者之间，通常是在地方政府的操作下进行。其结果通常是增加建设用地的供给总量，而不是提高现有存量建设用地的利用率；而“再次流转”是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。
（3）“头次流转”如果监管不力，极易造成土地供给失控，产生严重的社会后果；而“再次流转”比较容易监控，以通过流转合同、土地使用权变更登记、税收、价格等手段予以监控。
基于上述区别，笔者认为集体建设用地土地使用权流转是指存量建设用地使用权在集体建设用地使用者之间的流转，而不应包括土地所有者与土地使用者之间所谓的头次流转。就像国有土地使用权出让不同于转让，农村土地承包经营中的发包不同于转包一样，它们遵循的是不同的规则，有不同条件和要求。准确界定“流转”的含义，对于我国集体建设用地使用权流转制度的建立，对于未来国家进行土地市场的宏观调控和监管，以及对于土地资源的合理利用与保护，都具有十分重要的意义。

而《土地管理法》第63条的但书部分，是集体土地使用权的再次流转，而不是头次流转，在乡镇企业依法从集体土地所有者那里获得土地使用权时，是集体土地所有者将土地使用权头次流转给乡镇企业使用，乡镇企业因《土地管理法》第63条但书部分规定的破产、兼并等情形，可以依法将土地使用权再次流转给其他人。