租赁合同网签备案登记的困境与出路

作者：刘彦希

2019年8月1日住建部印发了《房屋交易合同网签备案业务规范（试行）》（以下简称《规范》）为更好的全面落实房屋网签备案制度进一步的指明了方向，该《规范》明确了房屋网签备案适用范围：“在城市规划区国有土地范围内开展房屋转让、租赁和抵押等交易活动，实行房屋网签备案，实现新建商品房和存量房买卖合同、房屋租赁合同、房屋抵押合同网签备案全覆盖”，而根据本次《规范》的规定“房屋网签备案系统，应包含所辖全部行政区（县）房屋网签备案信息，包括新建商品房买卖、存量房买卖、房屋租赁和房屋抵押等业务模块，具备交易资金监管功能。

我国对租赁的管理并不是一个新的内容，在1995年实施的《房地产管理法》中就将房屋租赁作为房地产交易管理中的一个重要内容。住建部在1995年出台了《城市房屋租赁管理办法》，2011年实施的《商品房租赁管理办法》予以替代，其明确了“房屋租赁合同订立后30日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门办理房屋租赁登记备案”且有条件的地方要实施网签，并对租赁合同网签备案的流程、方式、内容做了明确而细致的规定。

2015年，各地住建（房管）部门在《房屋交易与产权管理工作导则》的指导下大力推进和建设网签系统，可是大部分地方的重点精力都放在了新建商品房存量房网签备案系统的建设，对于房屋租赁合同网签备案系统的建设也只是浅尝辄止。实践中租赁合同的网签备案却是一个亟待提升存在感且充满机遇与挑战的管理方式，特别是在“简政放权”的大背景下其面临的困境也尤为突出，如何让租赁双方积极主动办理租赁合同网签备案是“租购同权”概念提出后住建部门面临的*挑战，而利用租赁合同的网签备案系统来对租房租赁市场进行监管也是管理者在新的形式下需要深度思考的问题。

2016年中央经济工作会议中就提出了“要加快住房租赁市场立法加快机构化、规模化租赁企业发展。加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为。要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。”

2016年5月17日，国务院办公厅发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号），提出“推行住房租赁合同示范文本和合同网上签约，落实住房租赁合同登记备案制度。该《意见》也仅仅是框架性规定，对于具体如何落地并没有做出任何鼓励性的规定。

2017年5月19日住房城乡建设部关于《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》对社会公开征求意见，明确其立法目的是为了建立购租并举的住房制度，规范住房租赁和销售行为，保护当事人合法权益，保障交易安全，这也是国家推动住房租赁法治化进程的一个重要信号。

2017年7月18号住建部等9部委颁布了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》建房〔2017〕153号，提出了“加快推进租赁住房建设，培育和发展住房租赁市场。”

上述种种法律、法规的出台均表明了国家建设和发展租赁市场的决心和力度，以实际行动“房住不炒”的目标，改变购房市场一家独大的局面，试图从制度上确立“租购同权”以实际扭转群众的固有传统观念，鼓励群众根据自己的实际情况量力而行选择满足自己的住房产品；对于地方政府和住建部门而言，要不断探索建立多层次的住房保障体系，争取满足不同人群的住房需求。而目前我们的主要矛盾在于群众日益增长的住房需求与单一住房供应体系之间的矛盾，完善租赁市场的发展，构建多主体住房供应体系，满足多层次住房需求。基于此，也对我国住建部门房地产市场管理中的房屋租赁管理提出了更高的要求及目标。

其实早在1995年实施的《房地产管理法》中就将房屋租赁作为房地产交易管理中的一个重要内容，同年出台的《城市房屋租赁管理办法》以及2010年出台了《商品房租赁管理办法》，上述法律法规均要求房地产主管部门作为房屋租赁的主管部门要加强管理，并落实房屋租赁登记备案制度。

但在实际工作中，大多数城市的住建部门对于房屋租赁登记备案的管理工作仅仅停留在“登记备案”层面，对于住房租赁市场的发展既没有相应的中长期规划，也缺乏现代化的管理手段。当然，这既有内因也有外因，那几年恰逢房地产市场进入繁荣发展期，买一套房子成为每一个人甚至家庭的希望，举全家之力买房的例子比比皆是，年轻人需要婚房，中年人需要改善，人们的购房需求旺盛。基于此，住建部门投入了大量的人力、物力来监管房地产市场的开发、销售环节，确保群众利益不被侵害。而过去的房屋租赁形式也比较单一，大部分是以家庭为单位，自寻承租人，双方合意一致即可出租，零散且分散管理难度较大，且政府部门无法对其民事行为过多干预客观上也形成了租赁登记备案的空洞化，存在感极弱。

2016年机构改革*终将原属于住建部门的登记职能划归不动产加之国家提出了“房住不炒”以及“租购并举”，官方对于租赁市场的发展寄予厚望，希望通过其发展来均衡房地产市场，这也是租赁主管部门在新时代的条件下对住房租赁市场管理的新机遇和挑战。

自2015年以来中央陆续出台重要文件，完善租赁市场顶层设计。2017年以来“租购并举”不断推进，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”也被写入十九大报告。长租公寓成了一个新名词，其需求来源于部分核心城市和地区的人口净流入，以及部分核心城市和地区较高的房价和买房压力。

2019年我国流动人口规模超过2.5亿人。客观背景下，房价持续攀高，结婚年龄逐年推移，滞留在租房市场上，租客人群的不断增长促进租房市场不断增大。另外居住观念升级，90后成为租房主体，看中生活品质与强烈社交需求的他们对房屋居住舒适感更高，已经不满足以前的居住环境。在消费升级的大背景下，部分具有更好居住体验和性价比的连锁品牌长租公寓，如雨后春笋般在各大城市涌现，这在一定程度上改变了传统租房市场，资本市场看中其背后红利纷纷抢滩长租公寓市场，希望占据市场优势地位以获取更多资本的支持，这也为以后长租公寓的“爆雷”埋下了隐患。

在此背景下，群众和企业都对房屋租赁管理提出了新的要求和期待，但是目前住建部门所面临的困境也尤为突出：

一、住房租赁行业准入门槛过低

住房租赁企业或经纪机构在从事房屋租赁经营业务的准入门槛过低，随着工商登记程序的不断优化，注册企业也越来越便捷，大多数人认为住房租赁企业技术含量低、上手快、投入小再加上国家政策的利好，大多数企业在没准备好的情况下便轻率决定进入房屋租赁行业，准入门槛的不断降低、落后的管理加上陈旧不创新的理念使得部分租赁企业因“先天不足”而无法应对后期市场的任何变化，资金链可能随时断裂，企业负责人也可能“随时”失联，*终损害了客户的利益。再加上目前各地的大数据网络还没在建设阶段，企业注册信息共享机制不畅，联合监管机制未实现，住建部门无法获知究竟有多少家企业的“经营范围”含有房屋租赁，从而降低了监管的精准性。

二、市场监管缺乏与时俱进的法律支撑

目前针对住房租赁市场监管的法律法规除了《城市房地产管理法》就是《商品房租赁管理条例》，但是面对新形势似乎法律法规的滞后性所造成的困境在近一二年的管理工作中表现的淋漓尽致，新问题、新情况的不断出现却缺乏相应法律法规难以采取事前、事中和事后监管。比如我国并没有专门的“房屋租赁法”来规范房屋租赁企业的经营行为及房屋租赁市场，各种规范房屋租赁的法律条款及规范性文件均过于庞杂均散落在《合同法》《城市房地产法》《房地产经营开发条例》《经纪机构管理办法》中，且主要是规范具体的租赁行为及对租赁房屋的条件和要求但是并没有规范租赁企业的经营行为，而《房屋租赁管理条例》虽已列入住建部的立法计划，但截至目前仍未出台，再加上我国并没有针对房屋出租人出台专门的保护性法律，而德国、日本及韩国均出台了《房屋承租人保护法》以*限度保护处于弱势的承租人合法利益。上位法的缺失，地方性法规的不足，间接造成了监管手段不足无法深入对相关企业进行监管。

三、租赁合同登记备案的困境及其原因

《商品房租赁管理条例》的第十四条—二十条对于房屋租赁登记备案的资料、流程作了规定，但是并没有规定未备案的处罚情况，现实中大部分当事人处于隐私、便捷等考虑均选择不进行备案登记，既没有相应制约其备案的措施也没有处罚的条款，于是乎房屋租赁登记备案的管理陷入一个二难的阶段：无人备案故无法获知基础数据和信息从而无法精准研判，*终可能无法及时、准确、有针对性地对突发事件做出应对。

究其困境产生的原因，笔者认为是我们并没有明晰房屋租赁管理的目的是什么，怎么在新形势下做好租赁管理以及租赁管理究竟管的是什么？以往的固化思维方式让管理者潜意识里认为房屋租赁管理是交易管理的一部分，总想按照过去房屋交易管理的模式管理,即以维护交易活跃性为基础，尊重双方当事人的意愿为前提，但是却或多或少忽略了租赁市场的新发展和新变化。

工欲善其事必先利其器，要做好对于新形势的应对，管理者自己也要有所准备，按照我们多产的李老师的观点：需建立一个符合当下需要的信息化共享管理平台，该平台至少需要具备以下功能：

（1）可供当事人在签约备案的功能；

（2）租赁经纪机构、及其从业人员备案功能；

（3）租赁企业及其从业人员的备案功能；

（4）相关当事人的诚信评价以及公示的功能；

（5）供相关当事人核实租赁房源真伪的功能；

（6）核实该房源是否属于该经纪机构及其从业人员代理的功能；

（7）相关部门（不动产登记、税务、工商、教育、民政、公积金等）信息共享的功能；

（8）租赁市场分析统计的功能；

（9）租赁指导价格的发布功能。

此平台可以依托于房屋租赁的网签备案平台，以模块的形式帮助工作人员做出合理分析判断，更加科学的进行市场监管。住房租赁的管理既不等同于房屋登记，也不同于目前争议很大的“不动产登记管理”，可以借鉴商品房市场监管的模式以楼盘表为基础获得相应的数据信息，对房地产市场做出精准的监管，正所谓他山之石可以攻玉，而楼盘表所承载的内容也应该大于不动产登记数据的内容（不动产登记数据应做到共享）。更重要的是我们要做到管理思维的转变，不忘初心，要改变没取得不动产登记证就不得租赁的固化思维，应该争取有效地把更多合法但没有产权证明的房屋，也纳入到租赁市场的有效管理中。

根据现行的情况看住房租赁管理的本质并不单单是房地产市场的管理，其涉及面广，综合性强，关系到社会综合治理的多个方面，如治安、消防、社区管理等，因此除了住建部门之外，我们还要依靠广大的基层组织发挥更加行之有效的属地延伸管理工作，要做到“以屋管人”，做好租赁管理对庞大的流动人口实施全覆盖的科学、综合、全方位管理，及时有效在*时间解决社会矛盾，维护社会稳定。

综上所述，住房租赁市场作为房地产市场的重要组成部门，房屋管理作为今后房地产交易管理的一项重要内容，住建部门需要深入的研究和不断实践来改进管理方法和相应的法规，主管部门应该尽快适应新的形势和发展，为今后的管理工作做好准备。

顾准先生曾说，要做有理想的经验主义者。住建部门的深入研究和不断实践就是对这句话的完美演绎。

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